Содержимое

Бюджетный федерализм в России

Современная Россия унаследовала имперскую систему построения финансовых отношений между центром и регионами, при которой метрополия осуществляла финансовые вливания в свои провинции, покупая тем самым их лояльность. Подобная система существовала в царской России, и она же сохранилась в Советском Союзе, где РСФСР являлась чистым донором, а практически все остальные союзные республики – реципиентами. Перечисление средств из центра в регионы объяснялось исключительно политическими мотивами и обеспечивало значительную политическую централизацию. В начале девяностых годов президенту Ельцину пришлось столкнуться с резким противодействием проводимым реформам со стороны влиятельных групп элиты того времени. Чтобы обеспечить себе политическую поддержку, он был вынужден покупать благосклонность региональных лидеров, добившись их поддержки в обмен на существенное увеличение их финансовой и политической автономии. Передача полномочий от центра регионам происходила в процессе неформального торга, который и определил стиль взаимоотношений между региональными и федеральными властями. В итоге в стране сложилась ситуация, при которой субнациональные органы власти играют «с правилами», а не «по правилам». Их основные усилия направлены на отыскание пробелов и лазеек в законодательстве, которые позволили бы им использовать неформальные методы проведения фискальной политики. Таким образом возник странный гибрид имперской системы выделения денег центром и значительной политической децентрализации, в котором федеральный бюджет выделяет финансовые средства регионам в обмен на политическую поддержку, зачастую не получая таковой взамен.

Одной из особенностей сложившейся системы межбюджетных отношений является крайняя слабость местных органов власти. Отсутствие собственных источников доходов, которые могли бы обеспечить их финансовую самостоятельность, ставит их практически в полную зависимость от региональных властей (в 1999 году региональные трансферты обеспечивали в среднем четверть доходов больших городов, в то время как в остальных муниципалитетах они составляли более половины всего бюджета). Но даже имеющиеся в распоряжении местных органов власти инструменты не используются должным образом из-за отсутствия у них стимулов к развитию экономики на вверенной им территории. С одной стороны, дополнительные доходы, полученные ими в результате проведения эффективной политики, полностью экспроприируются региональными властями. С другой стороны, также как и в отношениях между регионами и федеральным центром, в случае неудачи местные власти могут рассчитывать на финансовую помощь со стороны вышестоящего бюджета. Таким образом, отсутствуют как кнут, так и пряник, которые могли бы способствовать проведению местными органами власти эффективной политики.

Выбивать деньги у вышестоящих властей оказывается намного выгодней, чем развивать свою экономику.

Основой отношений между уровнями власти, унаследованной с советских времен, является поддержание существующего положения вещей, а не развитие. Получение трансфертов от вышестоящих уровней власти достигается в процессе торга, а не обусловлено наличием конкретных проектов. Усилия руководителей регионов направляются на то, чтобы выбить побольше денег из федерального бюджета и израсходовать их не на развитие экономики региона, а на всевозможные социальные выплаты и «виртуальные» общественные блага,10 которые позволили бы им добиться переизбрания. Отношения с бизнес – элитой строятся по тому же принципу — в обмен на поддержку во время выборов, региональные власти обеспечивают ряду приближенных фирм привилегированное положение и обеспечивают им защиту от конкуренции.

В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования.

1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким

разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.

2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.

Особенно остро стоит вопрос о наличии барьеров для перетока факторов производства, так как это препятствует перемещению ресурсов из регионов и секторов производств, где они используются менее эффективно, в те регионы и сектора производства, где они будут использоваться более эффективно, что, в свою очередь, тормозит развитие экономики в целом и способствует сохранению межрегионального неравенства. Многие регионы (например, Татарстан и Краснодарский край) стараются сделать свою экономику как можно менее зависимой от соседей, не используя свои сравнительные преимущества.

4. «Мягкие бюджетные ограничения». Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов (lack of credible commitment). Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета. При этом бюджетные ограничения местных властей являются еще менее жесткими, поскольку механизмы распределения средств между региональными и местными бюджетами являются еще менее прозрачными.

5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

Список литературы

  1. Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира: Справочник. М.: Фонд “Правовая культура”, 2004.
  2. Новицкий В.Е., Бурлакова Л.В. Финансово-кредитная система в странах рыночной экономики. Киев: УкрИНТЭИ, 2002.
  3. Общая теория финансов: Учеб. / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2004.
  4. Основы налоговой системы: Учеб. пособие для вузов / Под ред. Д.Г. Черника. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.
  5. Теория финансов: Учеб. пособие / Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко и др. Мн.: Выш. шк., 2003.
  6. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 2001.
  7. Финансы: Учеб. для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.
  8. Финансы: Учеб. для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М.: Перспектива; Юрайт, 2000.

 

Доступа нет, контент закрыт

Доступа нет, контент закрыт

Доступа нет, контент закрыт

Был ли этот материал полезен для Вас?

Комментирование закрыто.