Содержимое

ВВЕДЕНИЕ

Признание административного договора одной из административно-правовых форм осуществления государственного управления в науке административного права расценивается неоднозначно и является предметом дискуссий. В условиях осуществляемых в настоящее время преобразований актуализация проблемы административного договора обусловлена все возрастающей ролью публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления и нормы направляются сегодня не только традиционно на укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но также создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализация которых достигается путем применения договорных инструментов на уровне государственной администрации и на уровне органов местного самоуправления.
Ряд ученых не видит необходимости в концентрации внимания на проблематике договорных форм государственного управления, аргументированно полагая, что договор является формой реализации гражданско-правовых отношений, и в связи с этим не может служить для реализации государственно-управленческих задач и функций. В ряде учебников и учебных пособий по административному праву вопрос об административном договоре как форме государственного управления вообще не рассматривается.
Другая часть специалистов, наоборот, склонна преувеличивать значение публично-правовых договоров в практике государственного управления, наделяя статусом административного договора все соглашения, которые в полной степени отличаются от закрепленных гражданским законодательством типов договоров.
С общетеоретической позиции понимания договора, административно-правовой договор, как и любой другой договор, – это волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, применении или прекращении субъектных прав и обязанностей. Это правовой акт, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет определенные правовые последствия для его участников.
Договор представляет собой акт многостороннего характера, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающих субъектов. Это делает его универсальным средством правового регулирования и применения как регулятора общественных отношений во всех отраслях права.
Наблюдаемый в течение последних лет всплеск интереса к проблеме административного договора не является новым или неожиданным. Имея, как убежденных сторонников, так и противников существования в российском праве института административного договора дискуссия на эту тему продолжает обостряться. Все больше ученых-административистов считают необходимым принять участие в формировании теории административного договора, формулируя основные положения создаваемой теории и проводя обоснованную конструктивную критику существующих тезисов.
Дальнейшее развитие и повышенное внимание к применению административно-правовых методов правового регулирования не умаляет интереса к все большему распространению договора как одного из самых действенных правовых регуляторов общественной жизни. Наблюдается не только увеличение количества применяемых на практике договоров, но и появление новых видов соглашений в самых разных отраслях права. Договор становится универсальным правовым регулятором, и органы власти, следуя сегодняшним требованиям, все чаще используют его в своей деятельности. При комплексном подходе к изучению применения договоров в практике исполнительных органов необходимо подразделение их на частноправовые и публично-правовые. В рамках публично-правового договора орган администрации выступает носителем властных полномочий, с помощью которых реализует присущие ему управленческие функции, в связи с чем, такой договор имеет черты, свидетельствующие о невозможности отнесения его к привычным гражданско-правовым сделкам. А так как в настоящее время административное право, регулирующее нормы административно-договорных отношений практически не разработано, складывается ситуация, в которой многие договоры, существование которых на практике диктуется потребностями участников публично-правовых отношений, оказываются законодательно не защищенными, остаются нерешенными многие проблемы правового регулирования участия администрации в договорных отношениях.
Актуальность рассматриваемой темы подтверждается следующим:
1) необходимостью применения и развития эффективных форм управления, поиска путей совершенствования деятельности органов исполнительной власти;
2) созданием реальных предпосылок для применения административного договора в качестве полноценной формы осуществления управленческой деятельности;
3) наличием большого числа уже используемых в практике административными органами договоров, имеющих существенные расхождения в признаках с гражданско-правовыми договорами, и при этом отсутствием единой нормативной базы, устанавливающей материальные и процессуальные основы данного института, существование целого ряда проблем, связанных с разрешением споров, возникающих в сфере административно-договорных отношений;
4) недостаточной разработанностью законодательства об административных договорах и в связи с этим назревшей необходимостью создания его теоретической основы;
Целью настоящей работы является исследование возможности использования административно-правового договора в качестве полноценной формы управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, создания теоретических основ административного договора как института административного права. Для достижения цели поставлены следующие задачи:
-проанализировать существующие научные тенденции и работы, посвященные проблеме административного договора;
-сформулировать понятие и раскрыть содержание административного договора;
-определить область действия административного договора;
-провести сравнительный анализ административно-правового договора и административного акта с целью выявления сходства и различий двух форм осуществления управленческой деятельности, а также их взаимосвязи и взаимозаменяемости;
– выявить характерные особенности административного договора, как института публичного права, сформулировать классифицирующие признаки, на основании которых договор относится к административно-правовым;
– провести исследование процессуальных аспектов административного договора, с точки зрения взгляда на административно-договорное производство, как на вид позитивного управленческого процесса, выявить характерные особенности заключения и исполнения административных договоров, а также связанные с этим проблемные вопросы;
Объект исследования – правоотношения, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти с помощью административного договора.
Предмет исследования – правовая природа института административного договора, его материальные и процессуальные аспекты; анализ нормативно-правовой базы административного договора.
Методологические и теоретические основы данной работы составляет комплекс частнонаучных методов познания: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический, метод правового моделирования. Используется также метод сравнительного правоведения. В работе применяется общенаучный диалектический метод познания, с использованием присущих ему логических средств: анализа и синтеза, а также диалектических категорий: формы и содержания, сущности и явления. В данном исследовании используются также основные подходы к получению научных знаний: эмпирический и рациональный.
Научная и нормативно-правовая база исследования включает общетеоретические положения научных работ по административному праву, теории государства и права, конституционному, финансовому, налоговому, социальному, муниципальному права. Общеправовой аспект категории административного договора относится к гражданскому праву, а понимание его как формы управленческих действий – к теории управления.
Научная новизна магистерской диссертации состоит в следующем: в работе проводится правовое исследование вопросов заключения административно-правового договора, института, не являющегося чем-то новым для российского права и не чуждым ему, но, по ряду субъективных и объективных причин, находящегося в настоящее время только в начале создания собственной теоретической и законодательной базы. Крайне ограниченное количество публикаций, посвященных административному договору с одной стороны, и возрастающая потребность в его изучении и использовании в практической деятельности административных органов, множество нерешенных и спорных с научной точки зрения вопросов с другой стороны, определяют новизну данной работы. В магистерской диссертации формулируются следующие положения, выносимые на защиту:
1.Теория административного договора должна стать частью общего учения о договоре, а сам административный договор занять подобающее ему место среди других видов договоров, выступающих средствами правового регулирования в различных отраслях права.
2. В целом соглашаясь в важностью разработки совокупности процессуальных и материальных норм, регулирующих правоотношения, связанные с заключением и исполнением административных договоров, как отдельного раздела исследования науки административного права, тем не менее, автор придерживается мнения о фактической неосуществимости в ближайшем будущем принятия специального нормативного акта, регулирующего вопросы заключения и исполнения административных договоров, в связи с чем, институт административных договоров должен регулироваться нормами гражданского права, за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые устанавливает право административное.
3. Формулируя высокие потенциальные возможности административного договора, как универсального средства государственного управления, автор считает перспективным внедрение его в повседневную практику исполнительных органов власти, что будет способствовать повышению эффективности деятельности администрации, обогатит используемые администрацией формы управленческой деятельности, позволит в ряде случаев удовлетворить государственные и общественные интересы, не умаляя значимости частных и не нарушая их.
Теоретическое и практическое значение магистерской диссертации. В целом работа носит теоретический характер. Делается попытка представить теоретическое обоснование института административно-правового договора и показать значимость данного инструмента для практической деятельности в сфере государственного управления, выявить и осветить характерные особенности, связанные с заключением и исполнением административного договора, а также спорные аспекты этого направления. Выводы исследования могут быть использованы для дальнейшего формирования теории административного договора.
Структура магистерской диссертации: настоящая работа состоит из оглавления, введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения, и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА

1.1. Понятие и признаки административного договора

1.2. Структурные элементы административного договора

1.3. Виды административного договора

1.1. Понятие и признаки административного договора

Договор является универсальным средством правового регулирования, чем обусловлено его применение во многих отраслях права. Договор означает соглашение о взаимных обязательствах. Договор является актом многостороннего характера, выражающим не одностороннее волеизъявление, а согласование, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Договоры делятся на гражданско-правовые и публично-правовые.
Административный договор есть разновидность публично-правового договора. Применение договоров в сфере деятельности исполнительной власти предусмотрено ст. 78, ч. 2, ч. 3 Конституции РФ и действующим законодательством. Посредством административного договора осуществляются горизонтальные управленческие отношения, заключается субъектом исполнительной власти на основе норм административного права с целью регулирования управленческих отношений. Споры, связанные с заключением административного договора, разрешаются в административном и судебном порядке, а также путем согласительных процедур. Ответственность наступает в административном или судебном порядке.
В самом общем виде определение административного договора можно представить как соглашение двух или более субъектов административного права, с помощью которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения участников.
Д.Н.Бахрах дает следующее определение административного договора: «Административный договор – это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изме¬няющий) взаимные права и обязанности его участников»1.
Близкое определение формулирует С.Н.Братановский: «Административный договор – основанное на административно-правовых нормах соглашение, юридически зафиксированное в виде многостороннего акта, содержащее в своей основе взаимное и согласное проявление воль сторон – формально равных субъектов права, один из которых является субъектом публичной власти, и имеющее своим предметом установление (изменение или прекращение) взаимных прав этих сторон, а также иных лиц в сфере управления»2.
Согласно общеправовой теории договору присущи следующие признаки:
-свободное волеизъявление сторон, то есть добровольность заключения договора;
-равенство участников договора;
-согласие сторон по всем существенным условиям договора;
-взаимовыгодный, возмездный характер договорных отношений;
-взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение принятых на себя обязательств;
-наличие законодательного определения основных принципиальных и обязательных требований при заключении договора.
Очевидно, что вышеуказанные характеристики правового договора могут быть в целом распространены и на административно-правовой договор, но последний имеет также ряд отличительных признаков. При этом административно-правовой договор необходимо отделить от:
-других публично-правовых договоров;
_________________________________________________________
1. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. «Норма», 2000. Гл.9, § 1
2. Братановский С.Н. Административное право: Учебник. «Директ-Медиа», 2013.
-от административных актов;
-от гражданско-правовых договоров.
Чаще всего публичные договоры классифицируют по субъектам и по содержанию. Наиболее распространенной является классификация, данная по этим основаниям Ю.А.Тихомировым:
-учредительные договоры;
-компетенционно-разграничительные соглашения;
-соглашения о делегировании полномочий;
-программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве;
-функционально-управленческие соглашения;
-договоры между государственными и негосударственными структурами;
-договоры о гражданском согласии;
-международные договоры.
При этом понятие «публичный договор» является более широким по сравнению с понятием «административный договор».
Различие публично-правовых и гражданско-правовых договоров состоит главным образом в том, что предмет публично-правового договора находится в сфере публичного права, а целью является реализация общественно значимых интересов.
Отечественным правоведением административный акт понимается как односторонне-властное предписание компетентного государственного органа или должнос¬тного лица. Цели и функции административных договоров – публично-пра¬вовые. Для административных договоров характерна организационная направ¬ленность, они заключаются в рамках осуществления исполнительной влас¬ти, их предмет составляют действия управленческого характера. В ходе договорного процесса в результате столкновения и противоборства, а иногда даже конфликта локальных требований и интересов формируется согласованное волеизъявление сторон, некий общий интерес, выражаемый в договоре. После заключения административного договора это согласован¬ное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обяза¬тельный характер.
Исходя из вышеизложенного, логично вытекает определение, которое дает Д.Н.Бахрах административному договору, характеризуя последний, как правовой акт исполнительной власти многостороннего характера.
Итак, сформулируем характерные признаки административного договора, как их излагают в научной литературе:
1) одной из сторон административного договора всегда выступает субъект публичной (государственной или муниципальной) власти.
2) стороны договора должны обладать административной правосубъектностью (статус органа определяется его компетенцией);
3) в административном договоре всегда присутствует публичный интерес, который состоит в необходимости реализации «некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов»3. Хотя это не исключает наличия в административном соглашении и частных интересов негосударственных субъектов, вступающих в договор.
4) по своему внутреннему содержанию и функциональной направленности административные договоры имеют организационный характер, составными элементами которого являются регулирование, координация и контроль;
5) административный договор предусматривает особую процедуру его заключения;
6) административный договор подразумевает согласованность воль участников договора. Однако данное положение в отличии от частного права не является абсолютным принципом. В этом смысле характерно, что нередко заключение административных договоров не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права, что связано с осуществлением органом
____________________________________________________________
3. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. «Норма», 2000. Гл.9, § 2
публичной исполнительной власти своих обязанностей.
7) для юридической фиксации административного договора предусмотрена, преимущественно, письменная форма, устные соглашения допускаются в отдельных случаях;
8) орган государственного управления как обязательный участник административного соглашения правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия (организации), вступившего в договорные отношения;
9) одностороннее расторжение договора для стороны, не являющейся субъектом государственного управления, допускается только в специальном судебном порядке или путем издания соответствующего административного акта;
10) в административные договоры, как правило, вносятся условия об исключительных полномочиях публичной администрации, которые допускают для властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны совершать следующие действия:
-изменить положения договора в одностороннем порядке;
-непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения на сторону;
-давать новые дополнительные указания по исполнению договора;
-контролировать выполнение обязательств другой стороной;
-в определенных обстоятельствах отказаться от продолжения договора;
11) за нарушение административного договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, политической, дисциплинарной, материальной, финансовой. Не исключено применение и других видов принуждения;
12) нормативную базу административно-договорной практики составляют нормы административного права. При этом необходимо отметить, что общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах.

1.2. Структурные элементы административного договора

Традиционно при изучении того или иного вида договора выделяют следующие элементы:
-предмет
-участники
-цель и форма
-содержание договора
Существенное значение имеют также условия и порядок заключения договора и его исполнения, а также вопросы, связанные с изменением и расторжением договора.
Предмет договора – то, по поводу чего стороны вступают в договорные отношения. Несмотря на множество проявлений административного договора в праве, в конечном счете, предметом управленческого соглашения может выступать только одно – осуществление органами государственной власти функций управления обществом.
Например: налоговое соглашение о предоставлении налогового инвестиционного кредита, выражающееся в предоставлении возможности для одной стороны по договору (например, для предприятия, проводящего техническое перевооружение с целью охраны окружающей среды от загрязнения промышленными отходами или выполняющего особо важный заказ по социально-экономическому развитию региона) уменьшить бремя налоговых платежей, с другой стороны, означает выполнение государством в лице уполномоченного органа функций по управлению обществом, в частности, по созданию благоприятной экологической или социальной обстановки.
Другой пример: предметом контракта, заключаемого государственным заказчиком с предприятием на поставку продукции для государственных нужд, в узком смысле будет конкретная поставляемая продукция, в более широком – выполнение государственным заказчиком своих функций по обеспечению поставок, а в глобальном – деятельность, направленная на удовлетворение потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения государственных задач.
Д.Н.Бахрах считает, что все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Эта точка зрения находит множество подтверждений. Например, межправительственные соглашения по различным вопросам имеют предметом организацию управления различными сферами общественной жизни на государственном и региональном уровнях.
Цель договора – элемент, тесно связанный с предметом. Каждая из сторон в договоре, вступая в него, преследует свои собственные цели. Определяющими целями, которые в итоге признаются непосредственно целями всего договора, выступают стремления государственно-властного участника. Административно-правовой договор – форма управленческой деятельности. Следовательно, в обязательном порядке итогом исполнения договора должно быть выполнение управленческой функции того или иного органа власти.
В договоре о совместном решении какой-либо управленческой задачи между органами власти определить цель не составляет труда. В приведенном же выше примере с налоговым соглашением или поставкой продукции для государственных нужд стороны вступают в договор, имея каждая свои собственные задачи. Поэтому, чтобы отнести такой договор к публично-правовому, необходимо выяснить, послужил ли договор для удовлетворения потребностей и интересов общества, и вступил ли публичный субъект в него с целью выполнить свои публичные функции.
Состав участников административного договора обусловлен его юридической природой. Как было сказано выше, обязательным признаком административного договора является решение определенной управленческой задачи. Как известно, государственное управление могут осуществлять лишь специально уполномоченные государством субъекты управления, а административный договор как раз и регулирует отношения государственно – управленческого характера. Следовательно, без участия органа государственного управления не может быть административного договора, то есть, одним из участников административного договора всегда является орган государственного управления. Как исключение, вероятно, можно рассматривать случаи, когда орган государственного управления делегирует свои полномочия какой-либо негосударственной организации.
Другой стороной может быть любое частное лицо (физическое или юридическое) либо иной орган публичной власти. Для отдельных договоров могут быть характерны конкретные установленные законом участники. В ряде случаев закон может устанавливать ограничения или запреты на участие в договоре лиц с определенным статусом, например, иностранцев.
Д.Н.Бахрах и Ю.Н.Старилов различают в содержании административно-правового договора две стороны: материальную (фактическую) – поведение субъектов и юридическую – субъективные права и
обязанности4. Поскольку сущностью административного договора является соглашение сторон, основанное на согласовании их волеизъявлений, содержание административного договора представляет собой совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон (в индивидуальном
____________________________________________________________
4. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. «Норма», 2000. Гл.9, § 2; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х т. Том 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. «Норма», 2002.Гл.12, § 2
административном договоре) либо административно-правовые нормы (в нормативном административном договоре).

1.3. Виды административного договора

В современной научной литературе административные договоры делятся по ряду различных признаков. Их классификация возможна как на основе общих критериев, так и с учетом специальных, то есть связанных с их спецификой.
1. По степени сложности административные договоры можно разделить на:
-ординарные,
-сложные
-уникальные (двусторонние и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.)
2. По предмету среди административных договоров выделяют:
-договор о компетенции, разграничении полномочий и предметов ведения,
-договор обеспечения государственных нужд или государственный заказ,
-договор по управлению объектами государственной собственности,
-трудовые контракты с государственными служащими,
-финансовые и налоговые соглашения,
-договор о взаимодействии и сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.),
-договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения),
-концессии и инвестиционные соглашения,
В частности, к административным договорам о концессии, посредством которых орган исполнительной власти, или местная администрация, делегируют хозяйственным субъектам, или лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, часть своих функций и полномочий, связанных с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан по поддержанию порядка на соответствующих территориях, можно отнести соглашения городской администрации, например, с предприятиями городского транспорта, или с организациями по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных мероприятий. В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства: с одной стороны администрация осуществляет дотационные выплаты, с другой стороны предприятия отвечают за качественное выполнение принятых на себя условий.
Примерами договоров обеспечения государственных нужд могут служить договора, заключаемые в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в том числе по выполнению предприятиями и организациями промышленности государственного оборонного заказа.
В последние годы получили распространение различного рода договоры о компетенции между органами государственной власти. Это могут быть соглашения о разграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одним органом государственной власти другому.
Например, в ч. 3 ст. 78 Конституции РФ предусматривается заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которых первые могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере государственного управления. Отсюда следует, что на основе договора происходит перераспределение управленческих полномочий.
Договоры о сотрудничестве, в частности, об обмене информацией могут заключаться как между несколькими органами государственного управления, так и между органом государственного управления, с одной стороны, и государственной или частной организацией, общественным объединением – с другой. Конечной целью таких договоров является координирование действий различных государственных органов. Заключение такого рода договоров направлено на осуществление одной из функций государственного управления как разновидности социального управления – сбора и анализа социальной информации.
В качестве примера можно привести соглашение об обмене информацией, заключенное в 1996 г. между Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Стороны обязались обмениваться информацией, необходимой им для нормального осуществления своих функций. А поскольку субъектами данного соглашения являются органы государственного управления, то речь, естественно, идет об управленческих функциях. На основании этого соглашения сторонами были изданы приказы, предписывающие подчиненным им региональным подразделениям заключить между собой аналогичные соглашения5.
3. Исходя из юридических свойств, можно назвать:
-правоустановительные договоры, результатом которых является формирование новые правовых, в том числе административно-правовые, норм,
-правоприменительные договоры, которые разрешают индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления.
Речь здесь идет об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах.
____________________________________________________________
5. А.П.Коренев, А.А.Абдурахманов. Административные договоры: понятие и виды. lawmix.ru
Договоры первого вида заключаются между государственными органами, обладающими правотворческими полномочиями. Такой договор выступает в качестве источника права. В сфере административного права необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения выходят за пределы возможностей воздействия одного из органов государственного управления либо регулирование данных отношений этим органом управления оказывается неэффективным.

>

Доступа нет, контент закрыт

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ, СВЯЗАННЫЕ С ЗАКЛЮЧЕНИЕМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ДОГОВОРА

Тинькофф All Airlines [credit_cards][status_lead]

2.1. Соотношение административно-правового договора и административного акта

2.2. Место административного договора в административном праве. Функции административного договора

2.3. Стадии административно-договорного процесса

2.4. Вопросы заключенности и действительности административного договора

2.5. Особенности административно-договорных правоотношений

2.1. Соотношение административно-правового договора и административного акта

В общем виде акт управления представляет собой направленное во внешнюю среду сознательно-волевое действие управленческого характера субъекта административного права, влекущее правовые последствия. В основе любого акта управления лежит управленческое решение. Внутренней формой акта управления выступает волеизъявление, а внешней – акт-действие соответствующего субъекта административного права. Формирование волеизъявления составляет стадию разработки акта управления.
Таким образом, правовой акт управления можно определить как действие-волеизъявление соответствующего субъекта административного права в сфере государственного управления, влекущее правовые последствия. По субъектно-волевому составу правовые акты управления подразделяют на административные акты с одной стороны, и административные договоры с другой стороны. То есть, административный договор можно считать своеобразным актом управления многостороннего характера.
Исходя из этого, определение административного договора как правового акта управления может звучать следующим образом: «административный договор представляет собой основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воль не менее двух субъектов административного права многосторонний акт государственного управления, опосредующий горизонтальные управленческие отношения и устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»6.
Общность административных договоров и административных актов прослеживается по всем основным элементам: предмет, субъекты, цель, форма, содержание, а также в условиях, порядке издания, выполнения, изменения и прекращения их действия. Все это подтверждает единую с административными актами юридическую природу административно-правовых договоров.
Приведем характеристику общности административных договоров и административных актов, описанную А.Ф.Ноздрачевым7:
1. Единство предмета. Предмет конкретного соглашения всегда ясен. В этом плане любое административное соглашение, как и административный акт, имеет один предмет – осуществление исполнительной власти. Административный акт, соглашение являются правовыми формами управленческой деятельности органов исполнительной власти.
Единство цели. Как и административный акт, соглашение является правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти. Поэтому, несмотря на различия конкретных целей соглашений или даже полное отсутствие их формулировок в научном плане, целью каждого соглашения (как и акта) органа исполнительной власти является реализация возложенных на него функций государственного управления и предоставления государственных услуг. И административный акт, и соглашение конкретизируют цели, поставленные законодателем перед органами исполнительной власти в соответствующей сфере управления.
____________________________________________________________
6. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярский государственный университет. Красноярск, 1998
7. Ноздрачев А.Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении. «Законодательство и экономика», NN 9, 10 2012
2. Единство субъектного состава. Соглашения заключаются, а административные акты издаются органами исполнительной власти. Это утверждение не умаляет тот факт, что соглашения заключаются органами исполнительной власти, скажем, с органами МСУ. Административного соглашения нет и не может быть, если, по крайней мере, одной из его сторон не является орган исполнительной власти.
3. Единство правовой природы. Административные акты могут быть нормативными – содержащими правовые нормы (правовые предписания) и вызывающими определенные правовые последствия, в том числе возникновение, прекращение или изменение правоотношений в сфере ведения конкретного органа исполнительной власти либо индивидуальными, направленными на исполнение (применение) административно-правовых норм. Соглашения органов исполнительной власти также могут устанавливать правила длительного назначения для неопределенного (или широкого) круга лиц, на основании которых издаются правовые акты, заключаются другие, например, дополнительные соглашения (или договоры другой правоотраслевой принадлежности), совершаются юридически значимые действия, или быть индивидуальными, т.е. юридическими фактами.
4. Единство содержания. Содержание административных актов и соглашений органов исполнительной власти образуют положения о действиях органов исполнительной власти, этапах, порядке и сроках их осуществления и т.д. Особенность лишь в том, что в соглашениях речь идет о взаимных обязанностях, согласованных действиях, общих целях. Но в научном плане и в том и в другом случае подразумеваются реализация полномочий органа исполнительной власти и нормы процедурного характера в соответствии с Конституцией, законом.
5. Единство формы. Стороны сами определяют форму соглашения. Но ввиду серьезного публичного значения, юридических последствий издания административных актов или заключения соглашения – это всегда письменные документы. Соглашение содержит все атрибуты акта исполнительной власти: наименование сторон, предмет, обязательства, сроки и порядок их исполнения, ответственность, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подпись руководителя, печать).
6. Единство гарантий. К гарантиям реализации как административных актов, так и соглашений могут быть отнесены субакты (субсоглашения), разного рода комиссии, анализ реализации документов, толкование, процедуры рассмотрения споров и т.п. В конечном счете обязательность исполнения и тех и других обеспечивается служебной дисциплиной государственных служащих и дисциплиной ответственности должностных лиц. Споры по вопросам толкования и применения как актов, так и соглашений подлежат разрешению в административном порядке – путем консультаций и переговоров, а также в суде.
7. Единство правовой основы. Органы исполнительной власти, издавая административные акты или заключая соглашения, действуют строго в рамках компетенции, установленной законом или актом уполномоченного органа исполнительной власти. В случае заключения соглашения контрагент также должен обладать соответствующими полномочиями. Соглашения могут заключаться на основании и во исполнение акта органа исполнительной власти как нормативного, так и индивидуального характера. И наоборот: управленческое соглашение может явиться основанием для принятия органами исполнительной власти актов как нормативного, так и индивидуального характера. Таким образом, соглашения, как и административные акты, применяются строго в рамках законодательства, являются источниками административного права и служат средством реализации его норм.
8. Единство масштаба действия. Органы исполнительной власти осуществляют управленческую деятельность во всех сферах жизни общества. Поэтому действие их актов и соглашений не ограничивается сферой государственного управления. В некоторых случаях с их помощью регламентируются общественные отношения, составляющие предмет не только административного, но и иных отраслей российского права. По преимуществу это финансовые, налоговые, бюджетные, трудовые, земельные, социального обеспечения и другие отношения
9. Единство статуса. Акт и соглашение как правовые формы деятельности органов исполнительной власти равноправны. Заключить соглашение или издать акт – вопрос целесообразности. Органы исполнительной власти используют эти формы по своему усмотрению. Частота использования той или другой формы не влияет на самостоятельность и независимость каждой из них, они равноправны даже в исключениях. В рамках осуществления юрисдикционной деятельности органы исполнительной власти принимают индивидуальные акты. В сфере осуществления органами исполнительной власти полномочий административно-юрисдикционного характера нормативные правовые акты и соглашения не применяются.
10. Единство волеизъявления. Как акты, так и соглашения выражают властное веление органов исполнительной власти от имени государства и обязательны для исполнения субъектами, к кому они обращены. При заключении соглашений органы исполнительной власти стремятся к урегулированию своих отношений. Кроме того, они регламентируют поведение третьих лиц, имеющих или могущих иметь отношение к предмету соглашения. Но для третьих лиц вопрос о форме правового акта (односторонний или совместный либо соглашение органов исполнительной власти), в соответствии с которым они должны действовать, не имеет никакого юридического значения. В своем внешнем воздействии на поведение субъектов административного права они ничем не отличаются друг от друга.
11. Единство требований законности. Все, что характеризует законность акта органа исполнительной власти (издание в рамках компетенции; соответствие содержания требованиям закона, соблюдение в процессе подготовки, издания, внесения изменений, дополнений, прекращения действия требований управленческого процесса, соблюдение установленной формы), определяет и законность соглашений этих органов. В установленных законом случаях орган исполнительной власти обязан использовать определенную правовую форму. Несоблюдение данного условия ведет к недействительности неадекватной правовой формы, ибо незаконный акт или соглашение не имеют права действовать. Административно-правовой режим сопровождает заключение (принятие), действие и реализацию как актов, так и соглашений.
12. Взаимозаменяемость. Соглашения в любое время могут быть заменены административными актами. Скажем, практика заключения наиболее распространенных в настоящее время соглашений о делегировании федеральных полномочий органами исполнительной власти субъектов Федерации вполне безболезненно может быть прекращена. Имеются примеры передачи федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации приказами федеральных органов. В качестве примера приведены Приказы Минэкономразвития России от 20 февраля 2012 г. N 70 «О передаче правительству Хабаровского края отдельного полномочия по управлению портовой экономической зоной», Следственного комитета РФ от 30 сентября 2011 г. N 144 «О передаче полномочий государственного заказчика на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
Однако соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий по большей части утверждаются распоряжениями Правительства РФ. Автор считает наиболее экономным и целесообразным делегирование федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации непосредственно актами Президента РФ или Правительства РФ в соответствии с общими правилами, установленными федеральным законодательством.
Исходя из вышеизложенного, автор делает справедливый вывод о том, что «по своим базовым признакам правового режима волеформирования и волеизъявления акты и соглашения органов исполнительной власти принципиально ничем не отличаются, что и доказывает принадлежность административных соглашений не к институту договоров, а к институту актов органов исполнительной власти. Акты и соглашения органов исполнительной власти неотделимы друг от друга, так как являются правовой формой выражения единой государственной управленческой воли и имеют один предмет регулирования – деятельность органов исполнительной власти»8.
Однако различия между административным актом и административным договором представляются все же более существенными, чем это описано А.Ф.Ноздрачевым, в силу исключения им из классификации административных соглашений существенного блока управленческих договоров с участием органов исполнительной власти и отнесением их в разряд гражданско-правовой или частноправовой сферы. В данном случае постулаты ученых, придерживающихся иной позиции в этом вопросе, представляются более обоснованными.
Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:
1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. В этом случае он существует независимо от административных актов. Например, о раз¬граничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации;
2) административный договор заключается на основе
________________________________________________________________
8. Ноздрачев А.Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении. «Законодательство и экономика», NN 9, 10 2012
административного акта нормативного характера. Например, при поступлении в высшее учебное заведение по системе целевой контрактной подготовки договор о целевом приеме заключается организацией, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования, с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным (муниципальным) учреждением, унитарным предприятием, государственной корпорацией, государственной компанией или хозяйственным обществом, заключившими договор о целевом обучении с гражданином на основании и в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2013г. №1076 «О порядке заключения и расторжения договора о целевом приеме и договора о целевом обучении».
3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании кото¬рого орган службы занятости заключает с администрацией соот¬ветствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;
4) заключение административного договора может являться основанием для последующего принятия административного акта, как индивидуального, так и нормативного характера;
5) при реализации управленческих решений может быть вы¬бран административный договор либо административный акт по усмотрению государственно-властного субъекта. Например, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель – приобрести в государствен¬ную собственность некоторое имущество, но разными средствами.
В конечном счете, все определяется конкретными условиями. То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкрет¬ных условий регулироваться административными актами нор¬мативного характера, либо административными договорами.

2.2. Место административного договора в административном праве. Функции административного договора

В сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое при заключении договора предоставляет его участникам равные права.
Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако, наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования. Эта особенность уже отмечалась учеными-юристами. Принципы административного права, сложившиеся в буржуазном правовом государстве еще в XIX веке, получили свое развитие и легли в основу политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX века. В этих странах возникло большое число государственных и муниципальных органов управления, функциями которых являлось решение коллективных задач по социальной и экономической защите граждан. В результате административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую приобретало для человека большее значение, чем гражданское право. Как указывали авторы, в публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов. Однако, в то время публично-правовые договоры, характеризующиеся наличием волеизъявления нескольких участников, рассматривались, прежде всего, как один из видов административных актов, издаваемых государственными и муниципальными органами и устанавливающих, изменяющих или прекращающих правовые отношения.
В противоположность административному акту (правовому акту управления), который к концу XIX в. благодаря известному немецкому ученому О.Майеру приобрел четкие очертания правовой модели и занял в административно-правовой системе господствующее положение, административный договор долгое время игнорировался научной общественностью как проблема. О.Майер считал договоры между государством и гражданином в области публичного права невозможными, так как отношения государства и гражданина являются субординационными, а договор заключается между субъектами, которые имеют одинаковый правовой статус и не подчинены друг другу9.
Административный договор на практике является весьма важным административно-правовым институтом и в последние десятилетия, а особенно в настоящее время, во многих странах, в том числе и в Российской Федерации стремительно приобретает широкое распространение в сфере действия публичного права.
Из всех западноевропейских стран, где создана теория административного договора и приняты соответствующие законодательные акты об административных договорах, особо выделяются Франция и Германия. Теория и законодательное регулирование административного договора в Германии, например, имеют высокий уровень разработки и развития. Не смотря на это основной и значительно чаще применяемой на
___________________________________________________________
9. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах, Том 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. М.: «Норма», 2002. Гл.12, § 2
практике правовой формой управленческих действий, как и во многих других государствах, является правовой акт управления. И все же, в правоприменительной практике имеется большое число примеров заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без заключения административных договоров вряд ли возможно обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности.
Посредством административных договоров осуществляются общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст¬вия государственно-управленческого, организационного характера. Поскольку управление является универсальным процессом, управлен¬ческие и организационные договоры присутствуют во всех отрас¬лях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест¬ной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь, тем не менее, гражданско-правовыми по своему правовому режи¬му. Коллективные договоры, имея своим предметом организационные отношения, лежат в сфере регулирования трудового права.
В ходе волесогласования стороны договора формулируют модели своего будущего поведения, то есть определенные правила деятельности. Нормативность этих правил до сих пор не разработана.
Договор как правовая категория до настоящего времени не входил в предмет исследования административно-правовой науки.
Практически не разработан институт источников административного права в отраслевой науке.
Кроме того, отечественная общая теория государства и права традиционно не рассматривала договор в связи с такими понятиями, как «норма» и «источник права».
Согласно господствовавшей доктрине, договор представляет собой юридический акт исключительно индивидуального характера, особого рода юридический факт, порождающий конкретные правоотношения. Договор рассматривается как результат реализации объективного права, но не элемент правотворчества. До сих пор источниками административного права большей частью признаются односторонне-властные юридические акты государственных органов, содержащие административно-правовые нормы, то есть нормативно-правовые акты.
Однако, рассматривая право, прежде всего, как систему прав, а не как систему норм, и учитывая его социальное, а не государственное происхождение, логично сделать вывод о том, что правотворчество – привилегия не одного государства, в него должны включаться самые различные общественные институты. Исходя из этого, вытекает признание соглашений, заключаемых различными субъектами общественной жизни, элементами нормативной саморегуляции, то есть признание их источниками права.
Некоторые договоры, именуемые «нормативными» непосредственно содержат административно-правовые нормы и являются источниками административного права.
Родоначальниками этой концепции в России называют Ф.Ф.Кокошкина, В.Ф.Тарановского, Н.Г.Александрова. В настоящее время этот, ещё сравнительно новый подход разделяют С.С.Алексеев, Д.Н.Бахрах, О.Г.Румянцев, Ю.А.Тихомиров, Б.Б.Хангельдыев и некоторые другие10.
Все договоры по их функционально-содержательной природе могут быть индивидуальными, то есть представлять юридические факты, или нормативными, то есть являться источниками права. «Нормативный
___________________________________________________________
10. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярский государственный университет. Красноярск, 1998 «Юридическая библиотека» ex-jure.ru

договор можно определить как договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения»11.
Административные договоры по своей организационно-правовой природе могут являться координационной формой организации государственного управления и актами локального нормотворчества. Они дополняют субординационные формы управления и конкретизируют общую нормативно-юридическую основу управленческой деятельности.
Нормативная природа многих административных договоров объясняется их правовой природой и функциональным назначением. В отличие от договоров частного права, в них обязательно участвует государственно-властный субъект, реализующий в рамках своей компетенции функции государственного управления, поэтому в данных договорах всегда, в том или ином виде, выражается государственная воля к созданию определенного правового положения.
Основная функция, которую административный договор выполняет в механизме правового регулирования, состоит в обеспечении непрерывного движения от нормы права к осуществлению субъективного права и юридической обязанности, в дополнительном индивидуальном регламентировании правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке, иначе говоря, это функция правореализационная, состоящая в переводе абстрактных нормативных конструкций в конкретные правоотношения.
Таким образом, административный договор осуществляет ___________________________________________________________
11. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярский государственный университет. Красноярск, 1998, «Юридическая библиотека» ex-jure.ru
индивидуализацию правовых норм и общественных отношений в условиях конкретной управленческой ситуации.
Традиционно считается, что компетентные государственные органы применяют нормы права, а частные лица реализуют их. Однако, различия между данными правовыми конструкциями фактически отсутствуют, поскольку в обоих случаях субъекты исполняют свои обязанности, используют предоставленные права и соблюдают запреты. По мнению Демина А.В. указание на властный характер деятельности, на реализацию властных полномочий при правоприменении допустимо, но имеет односторонний характер, поскольку властность имманентна правореализации, она присутствует при реализации норм всех без исключения отраслей всеми субъектами и вытекает из самой природы права12. В итоге подобное разделение приводит к противопоставлению государства и негосударственных субъектов права.
Некорректность подобного разграничения состоит в том, что в этом случае получается, что контрагенты по договору, являясь формально равноправными и согласовывающими свою волю, осуществляют, тем не менее, различные функции в правовом регулировании – применения права, с одной стороны, и правореализации – с другой. Подобный подход к противопоставлению таких правовых явлений, как правоприменение и реализация права, по мнению ряда ученых, является не совсем верным.
В числе функций административного договора можно выде¬лить следующие:
1. Структурно-организационная. Она состоит в разграниче¬нии и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность,
____________________________________________________________
12. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярский государственный университет. Красноярск, 1998, «Юридическая библиотека» ex-jure.ru

наглядность иерархическим отношениям.
2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласова¬нии интересов различных субъектов государственной и общес¬твенной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интереса¬ми. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные администра¬тивные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.
3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения об¬щественно значимых результатов в тех областях, где прямое ко¬мандное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, об¬разование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, меж¬национальные отношения).
4. Ориентационно-стимулирующая, выражающаяся в косвенном государственном воздействии на матери¬альные интересы субъекта путем включения в договор позитив¬ных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субси¬дии, поощрения, чтобы создать у последнего заинтересо¬ванность в общественно значимых действиях.
Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г. №40-ФЗ с лицами, являющимися высококвалифицированными специалис-тами и достигшими предельного возраста пребывания на воен¬ной службе, могут быть заключены новые контракты о прохождении военной службы в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
5. Демократизации исполнительной власти. Договорный про¬цесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудни¬чество, взаимодействие его участников, то есть речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализиро¬вать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей – обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возни¬кают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, ко¬торые основаны на властных актах.
Договор предоставляет кон¬трагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расши¬рение договорной практики исполнительной власти можно рас¬сматривать как показатель ее демократизации.
6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способ¬ствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Договор воспитывает самостоя¬тельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и от¬стаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатыва¬ет и у властного субъекта умение работать более гибко, творчес¬ки, инициативно, не рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.
7. Охранительная. Закрепление в административном до¬говоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной га¬рантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заме¬нить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Исполнение договора в необхо¬димых случаях обеспечивается государственным принуждени¬ем, возможностью применения мер юридической ответственнос¬ти, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.
Использование административного договора расширяет воз-можности выбора оптимальной формы осуществления исполни¬тельной власти применительно к конкретным условиям, позво¬ляет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим.

2.3. Стадии договорного процесса

Административный договор исследуется не только с точки зрения материально-правовых норм, но и с позиций процессуального права. Ведущие российские административисты включают договорное производство в структуру административных производств в административном процессе (управленческая концепция). В договорном процессе выделяют такие общие стадии:
1) предварительная подготовка,
2) стадия принятия решения о заключении договора,
3) стадия исполнения обязательств,
4) стадия разрешения споров.
В административном договоре инициатором заключения выступает государственный орган, реализующий установленные в положении об органе властные полномочия. При этом свобода усмотрения государственно-властной стороны существенно ограничена публичным характером сферы государственного управления. Отправным моментом процедуры может быть принятие правового акта, определяющего, с кем, на каких условиях, в какие сроки заключается данный административный договор.
Сегодня во многих государственных органах и организациях, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, созданы специальные договорные управления, отделы, непосредственными задачами которых являются разработка договорной политики и осуществление договорных процедур.
1. На стадии предварительной подготовки административной процедуры осуществляется сбор информации, финансовое и технико-экономическое обоснование договора, предварительные переговоры или выбор участника на основе конкурса. На этой стадии готовится проект договора либо формулируются требования публичного характера, которые не подлежат изменению в процессе переговоров. Требования к содержанию соглашений в ряде случаев закрепляются федеральным законом или подзаконным актом, они подлежат обязательному исполнению на стадии подготовки проекта. Например, основные требования к содержанию соглашений о предоставлении государственных и муниципальных услуг содержатся в Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», требования к содержанию контрактов на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд – в Федеральномзаконе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
В подготовке проектов соглашений участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти, проводятся все необходимые согласования13.
На стадии принятия решения о заключении договора процедуры государственно-властная сторона договора принимает решение о заключении контракта. Договоры часто заключаются в ходе непосредственных переговоров, по итогам конкурсов. Ведение переговоров не имеет, как правило, подробного регулирования правовыми нормами; здесь действует весь комплекс социальных норм, в том числе правила делового общения, корпоративные и моральные нормы. В отношении административно-договорных процедур действуют все принципы административного права
____________________________________________________________
13. Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
и административного процесса. Так, на стадии заключения контракта большое значение имеют принципы объективной истины, законности, гласности, публичности государственного управления и другие.
Следует подчеркнуть важность качественного правового регулирования федеральным законом всех вопросов, касающихся применения административного договора в практике государственного управления, включения процедурных норм в законодательство об административных процедурах. Каждая разновидность административного договора имеет типовую форму, предусмотренную нормативными актами. Например, Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 N 469 «Об утверждении Типового договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином РФ с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы и о порядке предоставления и размере дополнительной выплаты
гражданам, заключившим соответствующие договоры»; Приказ Минэкономразвития РФ от 18.01.2012 N 13 «Об утверждении примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональным центром предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления».
Административные договоры заключаются в письменной форме. Для них характерна в целом весьма тщательная проработка всех вопросов, относящихся к предмету договора.
На стадии исполнения договора осуществляется реализация прав и обязанностей сторон, предусмотренных договором. Здесь проявляются особенности всех договоров с участием органов государственной власти, обусловленные его публично-правовым статусом. В административных договорах между двумя и более органами исполнительной власти может быть ситуация, когда каждая договаривающаяся сторона наделяется исключительными полномочиями (например, договоры о компетенции, о сотрудничестве). В договорах, заключенных между органами исполнительной власти и другими хозяйствующими субъектами, государственная сторона наделяется определенными преимуществами, так как она всегда реализует публичные интересы. Государственный контрагент в административном договоре обладает двумя видами полномочий: как обычное юридическое лицо, участвующее в договоре и как государственно-властный субъект. Но в некоторых отношениях договорного характера государство не может быть поставлено в положение обычного (частного) юридического лица. Поэтому, исходя из особенностей административно-правового регулирования, государственный контрагент в административном договоре должен обладать некоторыми преимуществами и прерогативами, как субъект, реализующий не собственные, а публичные интересы. Органы исполнительной власти вправе осуществлять контроль исполнения договоров в отношении сроков, качества выполненных работ, в части предоставленных другой стороне льгот, по другим вопросам, предусмотренным договором.
Важнейший принцип равенства сторон в такого рода правоотношениях проявляется, скорее, как принцип определенности правового статуса сторон договора в момент заключения и в ходе исполнения договорных обязательств.
Что касается дополнительных возможностей и прерогатив государственного контрагента в отношении партнера, то таковыми являются:
1. Правомочие в одностороннем порядке внести в уже заключенный административный договор изменения без обращения в суд. Такие действия могут быть осуществлены в случае защиты или обеспечения публичных интересов, изменения фактической обстановки управления и в других общественно-значимых ситуациях. Внесенные изменения могут состоять и в наложении новых обременений (обязательств) на контрагента, который не вправе отказаться от их исполнения.
2. Правомочие в одностороннем порядке прекратить договор (без обращения в суд) а также возможность отказаться от заключенного договора с одним контрагентом и переложить его исполнение по своему выбору на другое лицо, если контрагент нарушает договор или не может его исполнить.
3. Правомочие непосредственно, в бесспорном порядке, налагать санкции на контрагента, если последний нарушает или не исполняет договорные обязательства. Помимо имущественных, здесь возможно установление и иных видов санкций (организационных, административных и т.д.), лишение определенных квот, льгот, преимуществ, прекращение финансирования.
4. Правомочие оперативного контроля над исполнением договора контрагентом. Способы осуществления контрольных функций должны быть оговорены в договоре. Это может быть истребование необходимых документов, инспектирование и так далее.
Данные полномочия оставляют для государственного участника общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство причиняет ему своими действиями вред.
Таким образом, можно сказать, что партнер по договору имеет права на финансовое равновесие, то есть компенсацию ущерба, понесенного вследствие действий контрагента-государства.
Стадия разрешения конфликтов, возникающих из административных договоров, – факультативная. В законодательстве специальных норм о разрешении споров в административно-договорных отношениях не так много. Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между органами государственной власти (ст. 125, ч. 3, Конституции РФ). Производство установлено Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ». Суды общей юрисдикции разрешают споры, вытекающие из контрактных обязательств с государственными служащими. В отсутствии специальных административных судов разрешение споров, возникающих из административного договора между государством и юридическими лицами, осуществляется арбитражными судами, в других случаях – судами общей юрисдикции. Разрешение споров, вытекающих из договорных правоотношений, возможно в административном порядке, в том числе путем согласительных процедур (ст. 85 Конституции РФ), то есть по существу третейская форма разрешения споров. Однако в настоящее время, правовое регулирование в соответствующих процессуальных кодексах отсутствует.

2.4. Вопросы заключенности и действительности административного договора

Гражданское законодательство рассматривает факт заключения гражданско-правового договора в связи со следующими обстоятельствами:
-согласованием всех существенных условий договора (ст. 432 ГК РФ);
-соблюдением правовой природы договора (в том числе с момента передачи имущества, являющегося предметом договора);
-государственной регистрацией, если таковая предусмотрена законом (ст. 433 ГК РФ).
Рассмотрим, насколько применимы эти положения к административным договорам. Очевидно, что оформление отношений реальным договором, то есть когда для заключения договора требуется не только направление оферты и получение акцепта, но и передача имущества неприменимо к административным соглашениям, в частности, ввиду преимущественно организационного характера их содержания. Следовательно, административные договоры являются консенсуальными договорами, которые являются заключенными с момента согласования всех существенных условий.
Однако, далеко не всегда стороны соблюдают требования о достаточно детальном согласовании существенных условий. Нередко это обусловлено объективной сложностью конкретизации названных условий, особенно касательно предмета административных соглашений, разделов об ответственности за их нарушение. Следовательно, отсутствие тех или иных существенных условий в применении к административным договорам не всегда должно означать их незаключенность, за исключением имущественных административных договоров, недостаточная конкретизация предмета которых влечет их незаключенность.
Требование государственной регистрации административных договоров как условие заключенности также можно рассматривать в двух аспектах. Государственная регистрация некоторых индивидуальных административных соглашений по правилам гражданского законодательства возможна (например, договора аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, предприятиями и организациями). Государственная регистрация же нормативного административного договора – самостоятельный феномен, не имеющий даже примерного правового оформления. Поэтому ряд ученых считает, что несоблюдение государственной регистрации нормативного административного соглашения следует рассматривать как особое основание для неприменения его положений, в первую очередь к третьим лицам14.
Способы заключения договора, предусмотренные гражданским законодательством: общий – механизм акцептирования оферты (ст. 433 – 443 Гражданского Кодекса РФ), и специальный – путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона (ст. 447 – 449 Гражданского Кодекса РФ), – применимы в отношении административных договоров и не вызывают существенных затруднений.
Даже не смотря на то, что на уровне федеральных административно-____________________________________________________________
14. Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор: порядок заключения, прекращение и ответственность за нарушение. «Административное право и процесс», N 7 2013
правовых законов термины «оферта» и «акцепт» не упоминаются, они широко используются в подзаконных нормативных и индивидуальных актах.
Однако общее правило о безотзывности оферты, установленное ст. 436 Гражданского Кодекса применительно к административно-правовым договорам имеет некоторые особенности. На наш взгляд следует согласиться с позицией, которую обосновывают Старилов Ю.Н. и Давыдов К.В., в применении указанной нормы к административно-правовым договорным отношениям. Если заключение административного соглашения является обязательным в силу нормативного предписания, оферта должна быть
безотзывной безотносительно юридической личности оферента и акцептанта.
Если же такой договор не является обязанностью для обеих сторон, возможность отзыва может быть обусловлена спецификой оферента: оферент, не являющийся субъектом власти, должен иметь право ее отозвать, в то время как для властной стороны она должна быть безотзывной. Также, безотзывны все публичные оферты, которые характерны в первую очередь для публичных субъектов15.
Наконец, говоря о механизме согласования условий, возникает закономерный вопрос, вправе ли акцептант направить акцепт на иных условиях (или встречную оферту), или он обязан безусловно принять условия административного соглашения, установленные оферентом в одностороннем порядке. Данная ситуация неоднозначна и требует рассмотрения в зависимости от соотношения координационных и субординационных начал, степени императивности правового режима и природы согласуемых условий.
Так, в нормативных соглашениях между властными субъектами координационная составляющая выражено максимально. Очевидно, в таких ситуациях взаимное согласование условий договора вполне применимо. В ___________________________________________________________
15. Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор: порядок заключения, прекращение и ответственность за нарушение. «Административное право и процесс», N 7 2013

отношении субординационных договоров, где оферентом выступает властный субъект, тем более. когда имеет место публичная оферта, порядок заключения административно-правового договора обусловлен административным режимом. Следовательно, такие договоры больше относятся к договорам присоединения. В субординационных соглашениях, где оферентом выступает невластный субъект, возможны различные сочетания вышеназванных вариантов.
Далее рассмотрим способы прекращения договора с точки зрения гражданского законодательства и применимости к различным видам административных договоров.
Прекращение административного договора может происходить как по обстоятельствам, зависящим так и не зависящим от воли сторон. В первом случае законодательством предусмотрены следующие варианты расторжения (прекращения) договора:
1) Прекращение административно-правового договорного отношения надлежащим исполнением.
Очевидно, что это основание применимо лишь к тем административным соглашениям, которые подразумевают конкретный правовой результат и носят правоприменительный характер.
2) Прекращение административного договора по соглашению сторон.
Данное правомочие логически вытекает из самой природы договорного регулирования. Однако, следует сделать оговорку, что если заключение административного договора обязательно для обеих сторон и связано с реализацией объективно необходимых публичных функций, подобное прекращение возможно лишь при перезаключении нового договора.
3) Прекращение административного договора ввиду его нарушения контрагентом.
В административно-правовой литературе возможность подобных односторонних действий рассматривается в качестве универсальной прерогативы для добросовестной стороны в отношении недобросовестной, причем, как правило, когда добросовестной стороной выступает властный субъект. Названное правомочие возможно рассматривать применительно лишь для субординационных ненормативных административных договоров, заключение которых не является обязательным для обеих сторон. Во всех же остальных случаях – когда заключение обязательно, либо заключен между властными субъектами, либо договор по содержанию является нормативным – прекращение административного договора в одностороннем внесудебном порядке вряд ли целесообразно, так как такое действие может противоречить интересам публичного правопорядка.
Кроме того, расторжение административного договора по данному основанию должно быть возможным только при существенном нарушении условий.
Прекращение договора по основаниям, не зависящим от воли сторон:
1) Прекращение договора в силу истечения его срока.
Гражданское законодательство исходит из общего правила о том, что истечение срока договора не прекращает не исполненных по нему обязательств (ч. 3 ст. 425 Гражданского Кодекса РФ). Очевидно, что это правило в полной мере применимо к административным договорным отношениям, носящим срочный характер.
Отдельно упомянем о срочных административных договорах, заключение которых обязательно для обеих сторон в силу требований законодательства, например, соглашения с Многофункциональными центрами. В таких случаях, думается, необходимо нормативно устанавливать правила об их перезаключении, при условии, что правовая цель не достигнута исчерпанным договорным правоотношением.
2) Прекращение административного договора в связи с существенным изменением обстоятельств.
Согласно ч. 1 ст. 451 ГК РФ изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Данная модель, прежде всего, применима к имущественным субординационным административным договорам, а также нормативным соглашениям. При этом в случае прекращения по такому основанию субординационного имущественного договора по инициативе властного контрагента интересы невластной добросовестной стороны должны быть защищены, например, выплатой компенсаций.
Также следует отметить, что прекращение в данном случае подразумевает механизм расторжения: по согласованию воль сторон или в судебном порядке. Автоматическое прекращение административного договора по данному основанию невластным субъектом представляется некорректным, так как, во-первых, его исполнение в связи с изменением обстоятельств все же юридически и фактически возможно, хотя и затруднено, а во-вторых, односторонняя квалификация обстоятельств в качестве существенно изменившихся чревата злоупотреблениями. Наделение же властной стороны таким правом, в принципе, возможно.
3) Прекращение договора невозможностью его исполнения.
Такая невозможность может быть обусловлена как фактическими, так и юридическими обстоятельствами.
Примером фактической невозможности может служить смерть (ликвидация) контрагента, когда правопреемство недопустимо. В большей степени, подобная ситуация возможна для невластной стороны соглашения, так как ликвидация властного участника административного договора всегда должна быть сопряжена с правопреемством, хотя бы и частичным.
пример – прекращение финансирования. МФЦ уже сейчас ежегодно обходятся бюджетам всех уровней в десятки миллиардов рублей. И если пока речь идет лишь об открытии все новых и новых центров, то рано или поздно (особенно в случае обострения финансово-экономического кризиса) дефицит средств может стать очень острым фактором. Как быть в этом случае? Видимо, многое будет зависеть от того, подвергнется ли корректировке соответствующее законодательство. Если предоставление публичных услуг на базе МФЦ будет и в дальнейшем квалифицироваться как непременная обязанность соответствующих властных субъектов, прекращение их предоставления будет недопустимо даже ввиду ограниченности финансовых средств.
Юридическая невозможность исполнения административного договора, в первую очередь может быть связана с изменением законодательства. Принятие нормативного акта, делающего реализацию административного договора невозможным или нецелесообразным, а в силу того, что многие административные договоры заключаются на основании прямого правового санкционирования, достаточно просто отменить нормы, послужившие основанием административного договора, чтобы его дальнейшее заключение и/или исполнение стало бы невозможным. Впрочем, для имущественных и особенно субординационных административных договоров данное правило должно применяться с известной осторожностью.
Отмена административного акта, на основании которого был принят административный договор, по общему правилу должна повлечь отмену и административного договора. Однако если отмена административного акта была реализацией государственной политики, то здесь нужна комплексная оценка ситуации, особенно в случае с имущественными административными соглашениями, дабы не повредить стабильности публичного правопорядка и имущественного оборота.
Главным основанием изменения административных соглашений должно являться уже рассмотренное выше существенное изменение обстоятельств – как фактических, так и юридических. В связи с этим, все основные выводы по расторжению по соответствующим основаниям административных договоров в полной мере применимы и здесь.
Одним из существенных условий административных договоров нередко обозначается раздел об ответственности сторон за их нарушение. Однако на практике такие разделы часто носят формальный характер и, как правило, лишены конкретного юридического содержания. Не отрицая того очевидного факта, что нарушение административных договоров может влечь дисциплинарную, материальную, административную и иные виды ответственности, в научной литературе спорным остается вопрос об имущественной ответственности. В настоящее время по этому поводу высказываются полярные точки зрения. Следует согласиться с авторами, полагающими, что установление имущественных способов обеспечения организационных обязательств противоречит теории права: акцессорные и основные обязательства должны быть одноприродными. Следовательно, при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, является ли нарушенный договор (или отдельное его условие) по содержанию имущественным или организационным, а также нормативным или индивидуальным, координационным или субординационным. Нарушение имущественных ненормативных субординационных договоров, таких как концессионные договоры, договоры поставок для государственных нужд и другие, вполне может повлечь имущественные санкции, в том числе пени, неустойки, возмещение убытков. Нарушения нормативных координационных соглашений, например, договоров об организации проведения совместных контрольно-надзорных мероприятий, на наш взгляд по своей природе не совместимы с имущественными санкциями. В отношении остальных промежуточных типов административных договоров допустимые виды последствий могут варьироваться.
Действительность административного договора – это свойство договора порождать те правовые последствия, на которые была направлена воля сторон при его заключении.
Гражданским законодательством предъявляется одно общее требование к договору – законность. При этом законность договора характеризуется четырьмя основные установками:
-надлежащее содержание;
-правосубъектные участники;
-соблюдение требований к форме;
-совпадение воли и волеизъявления.
Не вызывает сомнений, что все эти требования применимы и к административным договорам. С точки зрения административных актов управления список можно дополнить таким требованием к законности, характерным для правовой формы управления, как соблюдение надлежащей процедуры принятия, а в случае договора – процедуры заключения.
Если обратиться к доктрине административного акта, то к нему, помимо требования законности, предъявляются также требования целесообразности и обоснованности. Очевидно, что эти требования являются общими для всех правовых форм управления, следовательно, применимы и к административным договорам. Более того, именно для них данная содержательная характеристика представляется особенно важной в силу следующих обстоятельств:
1) при заключении субординационного административного договора, в случае, когда он не является обязательным в силу нормативного предписания, компетентный субъект должен быть готовым обосновать целесообразность и необходимость выбора именно этой правовой формы для данной ситуации с конкретным контрагентом;
2) необходимость обоснования в ситуации, когда содержание договора отходит от типовых положений.
Проанализируем основные требования законности с точки зрения обращения их к административно-правовым отношениям.
Требование законности содержания административного соглашения определяется законностью содержания образующих его условий. И если законность содержания гражданско-правового договора в теории не вызывает особых вопросов, то в случае с административными договорами необходимо иметь ввиду, что в данном случае здесь, как ни в какой иной отрасли российского права, законность имеет крайне широкие границы. Это связано с тем, что административный договор должен соответствовать не только нормативным правовым актам высшей юридической силы, но и иным нормативным правовым актам управления, а нередко и правоприменительным управленческим решениям. Кроме того, учитывая соотношение административного договора и административного акта, необходимо иметь ввиду следующее: если административный договор заключается на основе административного акта, то первый должен соответствовать (не противоречить) последнему, но если административный акт принимается на основе административного договора, то тогда ситуация меняется и административный акт должен соответствовать (не противоречить) договору.
Дискуссионным также является вопрос, насколько жестко элементы содержания административного договора должны соответствовать обязательным предписаниям правовых актов управления, на основе которых они заключены. Следует согласиться с мнением авторов, полагающих, что требование строгого соответствия в случае с административными договорами малоприменимо в силу того, что с одной стороны правовая база административных договоров не является достаточно полной, а с другой стороны жесткое соответствие в известной мере входит в противоречие с гибкостью такого правового средства, как административный договор.
Исходя из этого, можно сформулировать следующее утверждение: законность содержания административного соглашения не исключает определенной свободы корректировки предписаний, на основе которых он заключается, при соблюдении основного принципа о недопустимости ухудшения правового положения невластных субъектов и при отсутствии явного нарушения интересов публичного правопорядка.
Необходимо обратить внимание на проблему соответствия (непротиворечия) административных договоров законодательству в ситуации корректировки последнего. Представляется, что правовые последствия корректировки норм, на основе которых заключен административный договор, должны зависеть от характера самого договора – является ли он субординационным или координационным, – а также от характера регулируемых им отношений. Очевидно, что если координационные договоры с властными субъектами, а также организационные субординационные договоры обязательно должны, приводиться в соответствие с изменениями в законодательстве, то для субординационных имущественных соглашений должна быть характерна большая стабильность.
Далее рассмотрим вопрос существенности условий в применении к административно-правовому договору и в связи с этим понятия заключенности соглашения. К существенным условиям согласно нормам гражданского законодательства следует относить:
-все условия, прямо обозначенные в качестве таковых законом;
-те, которым такой статус придали стороны, в ходе их согласования;
-необходимые для данного вида договора (ст. 432 Гражданского Кодекса РФ).
Правовое значение существенных условий, согласно ст. 432 Гражданского Кодекса РФ, заключается в том, что без их согласования гражданско-правовой договор считается незаключенным. Представляется, что удельный вес нормативно установленных и обязательных к согласованию, то есть существенных в силу закона, условий административных договоров зависит от того, является ли заключение таких договоров обязательным, а также от характера взаимоотношений сторон.
При этом нужно учитывать, что не всегда установленные законодателем требования к элементам содержания административных договоров соблюдаются участниками названных соглашений, что нередко обусловлено не только субъективными факторами, но и объективными обстоятельствами.
Вторая группа требований действительности административного договора это надлежащие участники договора.
Надлежащая сделкоспособность властного субъекта административного соглашения означает как минимум заключение такого соглашения в рамках его компетенции. В случае же с субординационными, имущественными договорами, а также соглашениями, заключение которых является обязательным, может иметь место санкционирование самой возможности заключения таких соглашений, в том числе с указанием категории контрагентов. К координационным организационным соглашениям, не являющимся обязательными к заключению, могут применяться менее строгие правила, касающиеся возможности их заключения. При этом, конечно, содержание договоров не должно выходить за рамки компетенции участников.
Административные договоры, заключенные властным субъектом с выходом за рамки своей компетенции, а также заключенные невластным контрагентом, не обладающим надлежащей сделкоспособностью (физическое лицо, признанное ограниченно дееспособным (недееспособным); организация, заключившая договор с выходом за рамки своей правоспособности), следует квалифицировать как недействительные.
Третьим требованием действительности административного договора является надлежащая форма административного соглашения.
Гражданский Кодекс предусматривает две формы договора: устную и письменную, последняя, в свою очередь, подразделяется на простую и нотариальную. Большинство авторов, занимающихся проблематикой административных договоров, рассматривают в качестве обязательной письменную форму. Следует согласиться с установлением требования заключение договора в простой письменной форме, как общего требования. Устная или нотариальная письменная формы должны быть прямо закреплены в законодательстве.
Четвертое требование – совпадение воли и волеизъявления сторон.
Данному требованию действительности в цивилистике уделяется большое внимание ввиду того, что нарушение гармонического равновесия между волей и волеизъявлением субъектов частного права ввиду к сожалению, являются довольно распространенным явлением нашей гражданско-правовой действительности.
В научной литературе по административному праву высказывалось мнение о том, что данное условие также весьма актуально и для сферы административно-договорного регулирования. Однако по нашему мнению, это может быть в большей степени характерно для субординационных соглашений с гражданами или организациями.
Последнее требование – соблюдение процедуры заключения административного договора.
Цивилистическая концепция связывает соблюдение порядка заключения и, следовательно, признание договора заключенным со следующими обстоятельствами: согласованием существенных условий договора, с передачей имущества по сделке (для реальных договоров), для договоров, подлежащих государственной регистрации, с фактом такой регистрации.
Поскольку существуют объективные сложности согласования некоторых существенных условий административных договоров применять к административным соглашениям жесткое требование о незаключенности договоров, по причине несогласованности хотя бы одного из существенных условий, по нашему мнению, нецелесообразно. Тем более, когда заключение административного договора является обязательным в силу закона. Таким образом, необходимо исходить из презумпции заключенности и действительности административного соглашения даже в случаях несогласования (ненадлежащего согласования) отдельных существенных условий, а отношении таких ситуаций целесообразно, видимо, применять либо непосредственно предписания нормативных актов, служащих основанием заключения договора, либо положения типовых договоров.
Что касается государственной регистрации договора, то здесь в отношении индивидуальных имущественных административных договоров следует применять общие правила гражданского законодательства. Сложнее обстоит дело с требованием регистрации нормативных административных соглашений, ввиду недостаточной правовой базы административных соглашений. Однако, присоединимся к мнению авторов, полагающих возможность применения в этом случае по аналогии положений законодательства не только о регистрации, но и обнародовании нормативных актов и предлагающих рассматривать эти требования как самостоятельные условия заключенности и действительности нормативных административных договоров.
Недействительность любого соглашения означает, что оно влечет иные правовые последствия, чем те, на которые рассчитывали стороны при его заключении
Действующее гражданское законодательство, говоря о недействительности, различает две ее формы: ничтожность и оспоримость. Главное отличие между ними заключается в том, что ничтожные сделки недействительны изначально, и, следовательно, это их свойство не требует подтверждения судом. Оспоримые сделки предполагаются действительными до тех пор, пока иное не будет установлено вступившим в законную силу судебным решением (ст. 166 Гражданского Кодекса РФ). Законодательно установлена общая презумпция ничтожности противоречащих закону сделок (ст. 168 Гражданского Кодекса РФ). При этом, в статьях 169 – 179 Гражданского Кодекса РФ закреплен перечень специальных составов сделок, некоторые из которых рассматриваются ничтожными (например, противные основам правопорядка и нравственности, заключенные недееспособными, мнимые и притворные сделки), а некоторые – оспоримыми (заключенные ограниченными в дееспособности лицами, с выходом юридического лица за пределы своей правоспособности и другие).
Рассмотрим возможность применения такого подхода к административным соглашениям. Среди оснований недействительности административных соглашений можно выделить две группы: недействительность ввиду собственных пороков административного соглашения и дефекты, порожденные административными актами, на основе которых такие соглашения заключались.
Рассматривая недействительность административных договоров ввиду дефектов действительности этих административных договоров с точки зрения ничтожности (оспоримости) заключенной посредством их административной сделки, следует признать, что в отечественной доктрине административного права, к сожалению, нет общего анализа проблематики последствий нарушения требований законности правовой формы управления. Как правило, рассуждения идут по поводу действительности (законности) административного акта. При этом в подавляющем большинстве случаев презумпция законности административного акта означает лишь оспоримость в случае дефектов его формы, содержания или нарушения процедуры принятия. Правило о действительности административного акта, до тех пор пока иное не будет установлено уполномоченным на то субъектом публичного права, вытекает из самой природы публичного управления и в принципе эту презумпцию (противоположную правилу ст. 168 ГК РФ) возможно распространить и на иные формы управленческих действий, в том числе на административные договоры.
В качестве примера ничтожных правовых актов управления можно привести лишь несколько норм. Напр., ч. 2 ст. 42 УК РФ (закрепляющая уголовную ответственность за совершение умышленного преступления при исполнении заведомо незаконного приказа); ч. 2 – 3 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ “О государственной гражданской службе Российской Федерации” (устанавливающие алгоритм действий гражданского служащего в случае получения неправомерного поручения); ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации (предусматривающая недопустимость применения неопубликованного нормативного акта, в случае если таковой подлежит опубликованию). Нетрудно заметить: первые две нормы устанавливают условия ничтожности преимущественно индивидуальных правовых актов ввиду дефектов их содержания. Конституционная норма регулирует вопросы ничтожности нормативных актов, принятых с нарушением установленного порядка. Впрочем, в последнем случае можно предположить, что неприменение норм неопубликованного акта является самостоятельным правовым последствием и не указывает непосредственно на ничтожность (незаключенность) соответствующей правовой формы управления.
Таким образом, административные соглашения, противоречащие закону, следует квалифицировать в основном как оспоримые.
В любом случае, можно сделать вывод о назревшей необходимости дополнения положений Арбитражного Процессуального и кодексов в части оспаривания актов администрации нормами об оспаривании административных договоров.
Недействительность административного акта, на основании которого заключен административный договор, по общему правилу логично должна повлечь недействительность соответствующего административного договора.
Более сложная ситуация имеет место, когда административный акт и административный договор выступают равнопорядковыми правовыми формами управления. В самом общем плане недействительность административного акта, тождественного по предмету и содержанию административному договору, должна, видимо, повлечь недействительность и соответствующего соглашения. Например, признание незаконным индивидуального административного акта может повлиять на судьбу аналогичного индивидуального соглашения; нормативного административного акта – на действительность нормативных и индивидуальных административных соглашений. Однако признание недействительным индивидуального административного акта вряд ли должно повлиять на судьбу нормативного административного соглашения.
Здесь также необходимо учитывать общее процессуальное правило: признанное судом противоречащим законодательству управленческое решение не может быть принято повторно.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что действительность административных договоров отличается очевидной спецификой, обусловленной двойственностью правовой природы данного института права, сочетающего в себе черты публичной формы управленческого действия и диспозитивность сделки. Подобное промежуточное положение административно-правового договора не позволяет говорить о безусловной применимости ни гражданско-правовых норм о договорах, ни административно-правовых правил об административных актах. Особое положение административных соглашений принуждает разрабатывать специфические конструкции, которые со временем должны будут найти свое отражение в законодательстве. Вместе с тем на данном этапе разработки проблемы совокупность указанных норм можно рассматривать в качестве отдельного института административного права.

2.5. Особенности административно-договорных правоотношений

Ранее указывалось на особый правовой режим административных договоров, содержащих административно-правовые элементы, выходящие за рамки гражданского (частного) права. Эти особенности относятся к нормативной основе, целям и функциям административного договора, его предмету, содержанию, субъектному составу, ограниченному действию общих принципов обязательственного права, процедурным моментам, прерогативным полномочиям государственного контрагента и ряду других аспектов.
Административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляют, прежде всего, нормы административного права.
Многие ученые настойчиво поднимают вопрос о необходимости выделения совокупности процессуальных и материальных норм, регулирующих правоотношения, связанные с заключением и исполнением административных договоров, в отдельный институт административного права и параллельно этому разработки отдельного раздела исследования науки административного права.
Некоторые авторы предлагают подготовить и принять специальный нормативный акт (закон, указ, положение), регулирующий вопросы заключения и исполнения административных договоров. Автор работы придерживается мнения части ученых, справедливо полагающих, что на практике идея подобного акта обобщающего характера не реализуема, вследствие многочисленности и разноплановости договоров с административно-правовым режимом. В то же время нормативные акты кодификационного характера об отдельных группах административных договоров успешно реализуются на практике и уже существуют законодательные акты о государственных контрактах в сфере обеспечения государственных нужд, о концессиях и соглашениях в области использования недр и природных ресурсов, другие разрабатываются. Нельзя забывать и о том, что общие принципы правового режима административных договоров должны вырабатываться, прежде всего, правовой доктриной и судебной практикой.
Впрочем, совсем отрывать друг от друга нормативную основу административных и гражданско-правовых договоров представляется юридически не совсем корректно, поскольку административный договор всегда содержит и то общее, что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как «общее – частное», причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных. Вышесказанное относится не только к административным, но и ко всем отраслевым договорам – международным, конституционным, финансовым, трудовым и другим. Можно сказать, что институт административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права, исключая те изъятия, дополнения и ограничения, которые устанавливает здесь право административное.
На практике средства правового регулирования, как правило, носят комплексный характер. Нормативные и индивидуальные правовые акты, относящиеся исключительно к одной отрасти права, встречаются все реже. Значительно чаще один и тот же закон, административный акт или договор содержат одновременно нормы или предписания нескольких отраслей права. Отчасти это обусловлено сближением различных, подчас разнонаправленных отраслей права, отчасти – появлением таких комплексных институтов как, например, таможенное или экологическое право, отчасти – просто принципом экономичности права, то есть целесообразностью урегулирования ряда правоотношений одним актом. Поэтому многие административные договоры являются комплексными и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей.
Например, договоры о предоставлении земельных участков в аренду для размещения объектов федерального значения по переченю объектов федерального значения, подлежащих размещению на присоединенных к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве, регулируются нормами гражданского законодательства об аренде и одновременно нормами соответствующего Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
и являющимися административными по своей природе. Контракты с гражданами, принятыми на работу в органы таможенной службы имеют общую нормативную основу с обычными трудовыми договорами в виде КЗоТа РФ и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами Федеральных законов РФ от 21 июля 1997г. N114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»
и от 27 мая 2003 г. N58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Причем административное право, исходя из особого правового статуса работника таможенного органа, позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует общий принцип трудового права о недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с нормами трудового законодательства. А если говорить о конституционных и административных соглашениях, то в силу близости предмета регулирования отграничить в них элементы той и другой отрасли подчас вообще невозможно.
В административном договоре государственный орган выступает именно как компетентный орган государственной власти, реализующий управленческие функции и наделенный властными полномочиями. В этом главное отличие административного договора от гражданско-правового.
Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта административного права, его статус определяется главным образом компетенцией; выступая участником гражданско-правовой сделки, – в качестве обычного юридического лица, наравне с другими субъектами гражданского права участвующего в товарообороте, и правовой статус такого органа-контрагента определяется его гражданской правоспособностью. Если в первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено всё, что прямо не разрешено законом), то во втором – общедозволительному (разрешено всё, что прямо не запрещено законом).
Вышесказанное позволяет сделать следующий вывод: действие общегражданского принципа – стороны могут заключить любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (то есть любой договор, не противоречащий правовым нормам) – по отношению к административным договорам не применяется либо применяется с определёнными оговорками. Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже объекта государственной собственности, государственно-служебных отношениях с работником милиции, выдаче финансовой помощи, и т.д.) должно быть прямо и нормативно предусмотрено в компетенции определённого государственного органа или должностного лица.
Особенность административно-правового статуса государственно-властного участника состоит в том, что он действует (во всяком случае должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя.
Разумеется, отрицать существование узковедомственных интересов и их реального влияния на действия государственных институтов, по меньшей мере, утопия. Тем не менее, заключая административный договор и вступая в административные правоотношения, государственно-властный контрагент должен абстрагироваться от какой-либо свой собственной выгоды, реализуя общественные, публичные цели.
Поэтому многие административные договоры являются безвозмездными. Некоторые авторы отмечают неимущественный характер большинства административных договоров.
Ряд авторов считают разделение целей договора на публичные и частные не совсем корректным и предлагают в этой связи говорить о балансе публичных и частных интересов, поскольку в результате договорного процесса происходит выработка не только общей воли, но и общих целей договора. Необходимо отметить одну существенную деталь: цели административного договора, как правило, устанавливаются в нормативных актах.
Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права не¬редко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.
Уровень диспозитивности, то есть свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связа¬но, прежде всего, с тем, что для административно-правового регу¬лирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная дея¬тельность в административном праве более детально регламен¬тирована, что отражает стремление законодателя подробно уре¬гулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обыч¬но в приложениях к нормативным актам, являются не договора¬ми как таковыми, а частью нормативного правового акта, обла¬дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.
Административный договор представляет собой вид сделки, в которой равноправие сторон в значительной степени связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. В системе правовых связей он занимает промежуточную позицию между актом государственного управления, выражающим одностороннее властное волеизъявление государственного органа власти, и договора частноправового характера, основанным на равноправии сторон.

Доступа нет, контент закрыт

ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

3.1. Государственные заказы как механизм государственного управления

3.2. Административно-правовое регулирование в сфере закупок для государственных нужд

3.1. Государственные заказы как механизм государственного управления

В настоящее время государственными контрактами в сфере государственных заказов опосредуются поставки товаров, выполнение подрядных работ, оказание услуг в сферах обороны и безопасности государства, государственного материального резерва, сельскохозяйственного производства и других отраслях народного хозяйства. Отмечается необходимость более широкого охвата системой государственных заказов как производственной, так и социальной сферы, образования, науки, здравоохранения и других отраслей.
Расширение сферы применения государственных заказов связывается, в частности, с реализацией в Российской Федерации начиная с 2006 г. приоритетных национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, сельского хозяйства, строительства жилья, науки и промышленности. В Бюджетном послании Президента РФ В.В. Путина от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014-2016 годах»
говорится о необходимости обеспечить полноценную реализацию данных проектов, продолжая последовательный переход к их реализации в рамках долгосрочных государственных программ. Со сферой государственных заказов также тесно связаны отношения по формированию и реализации федеральных и региональных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы и других общезначимых проектов среднесрочного и долгосрочного характера.
Как известно, одним из центральных в экономической теории и в практике хозяйствования является вопрос о целях, границах и возможностях участия государства в области регулирования экономики.
Для государственного регулирования экономики используются экономические и административные методы. При этом экономическое регулирование осуществляется через налоговую, денежно-кредитную, амортизационную, таможенную, тарифную политику: налоговые и кредитные льготы, ускоренную амортизацию и другое. К административным методам государственного регулирования в экономической сфере относятся лицензирование производства отдельных видов товаров, лицензирование и квотирование экспортно-импортных операций, антимонопольные ограничения, поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг) посредством государственных заказов и тому подобное.
По мере формирования рыночной системы меняются значимость и соотношение экономических и административных методов государственного регулирования. Учеными по этому поводу высказываются диаметрально противоположные точки зрения. Так, отдельные авторы говорят о необходимости разрушения прежней системы административных методов и создания новой системы экономических регуляторов. Другие, наоборот, отмечают возрастающую роль административных методов государственного регулирования в рыночных условиях; при этом исходят из того, что рыночные механизмы блокируют не вообще административные, а административно-командные методы, представляющие собой форму антирыночного вмешательства. Все остальные административные методы могут выступать как совокупность ограничений, которые фиксируют, закрепляют определенные правила поведения, вырабатываемые самим рынком. В этом случае административные методы не блокируют действие рыночных сил, а, наоборот, создают необходимые условия для их самореализации.
Важное место среди административных методов государственного регулирования занимает государственный заказ. Мировой опыт убеждает в том, что роль государственного заказа как инструмента регулирования экономики в рыночных условиях хозяйствования достаточно велика. Наличие государственных заказов способствует установлению пропорций социально-экономического развития, развитию конкуренции и научно-техническому прогрессу, содействует структурным сдвигам в производстве и созданию рыночной инфраструктуры.
В настоящее время во всем мире широко применяется контрактная система как форма управления государственными заказами. Классическим примером такой системы может служить федеральная контрактная система США. Предпосылками ее формирования явились:
-ежегодное расширение масштабов государственного потребления;
-рост государственных расходов и постоянное ускорение научно-технического прогресса на фоне глобальной конкуренции в области науки, техники и экономики;
-усиление регулирующей роли государства в экономике при ограниченных размерах государственной собственности;
-политика наращивания военного и научно-технического потенциалов; активизация участия государства в социально-экономических процессах.
В конце 90-х гг. XX в. «контрактная индустрия» и «контрактное сообщество» стали общепризнанными терминами национального хозяйства США.
Объем государственных закупок составляет значительную часть ВВП во всех странах с рыночной экономикой. Так, в рамках Европейского Союза их величина равна 15% ВВП15. В наукоемких отраслях доля государственных
___________________________________________________________
16. Балацкий Е.В., Гусев А.Б., Екимова Н.А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. Монография 26.09.2007г. www.urban-planet.org
закупок может достигать до 50% объема производства. В России ежегодный объем госзакупок составляет пятую часть ВВП16.
Столь значительные объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Эффективность государственных закупок обеспечивается: прозрачностью закупочных процедур, экономичным расходованием бюджетных средств, строгой отчетностью ответственных за закупки лиц и справедливостью в обеспечении доступа всех поставщиков к государственным заказам.
Целями государственной политики в области государственного заказа является:
-обеспечение реализации целевых государственных программ;
-обеспечение развития приоритетных отраслей народного хозяйства и внедрения новых технологий;
-обеспечение поддержки важных научных исследований;
-обеспечение наращивания производства дефицитной продукции;
-обеспечение потребностей в создании и пополнении государственного материального резерва;
-обеспечение решения социальных проблем.
Государственный заказ является средством достижения указанных целей, при котором государство обеспечивает финансовыми ресурсами и предоставляет льготы исполнителям.
Впервые законодательно понятие «государственный контракт» было закреплено в законе Российской Федерации от 28 мая 1992г. №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Законодательная база государственного заказа претерпевала неоднократные изменения и доработки. В настоящее время действующие, Федеральные законы, регламентирующие деятельность в этой сфере №60-ФЗ от 13 декабря 1994г. «О поставках продукции для федеральных государственных
____________________________________________________________
17. Взгляд. Деловая газета. 26.06.2013г. vz.ru
нужд» и №44-ФЗ от 5 апреля 2013г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Разработка и принятие этих законов было продиктовано необходимостью развития нормативной правовой базы государственного рынка товаров и услуг, систематизации законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках путем принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок. Данные законы является универсальными, распространяются на все уровни государственной власти и органы местного самоуправления. Во многом они нивелирует недостатки и разночтения, которые существовали в предыдущих нормативных актах. Однако, и на сегодняшний день ряд положений этих документов, способы и пути их реализации подвергаются обоснованной критике и требуют серьезных доработок.

3.2. Правовое регулирование в сфере закупок для государственных нужд

Проблема совершенствования системы регулирования государственных и муниципальных закупок Российской Федерации в настоящее время продолжает оставаться актуальной.
Законодательство в этой области базируется на номах Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», не так давно сменившего предшествовавший ему аналогичный Федеральный закон № 94-ФЗ, а также на нормах других законов и подзаконных актов, регулирующих эту сферу деятельности, в частности Федеральными законами «О государственном материальном резерве» от 29.12.1994г. №79-ФЗ, «О государственном оборонном заказе» от 27.12.1995г. №213-ФЗ.
К правоотношениям, возникающим из государственных и муниципальных контрактов, в приоритетном порядке применяются, в частности правила о договоре поставки (ст. 506 – 522 Гражданского Кодекса РФ), подряде (§5 гл.37 Гражданского Кодекса РФ) и другие положения Гражданского Кодекса РФ.
Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 вступил в силу с 1 января 2014 года.
Между тем уже сейчас можно выделить некоторое количество проблемных вопросов, связанных со структурой и реализацией данного закона. При изучении данного федерального закона были выявлена проблемы, которые могут осложнить деятельность государственных заказчиков в процессе применения норм данного акта.
Оставив в стороне вопросы, касающиеся самой процедуры проведения закупок, установления контрактных цен, вопросы выполнения функций заказчика бюджетными и казенными учреждениями и некоторые другие, остановимся на рассмотрении только тех проблем, которые имеют отношение к заключению контракта, то есть непосредственно лежащие в сфере предмета исследования данной работы – административно-правового договора.
Проблемные аспекты существуют и в процессе осуществления закупок. П. 6 ч. 1 ст. 31 44-ФЗ устанавливает требование, согласно которому информация об участниках закупок должна отсутствовать в едином реестре недобросовестных поставщиков. Данный пункт устанавливает это требование только в отношении юридических лиц и не содержит сведений о физическом лице, индивидуальном предпринимателе, что позволяет недобросовестным поставщикам – индивидуальным предпринимателям участвовать в закупках. То есть возникает вопрос правосубъектности такого участника, в случае его победы в конкурсе. В связи с этим, видимо, необходимо дополнить данный пункт сведениями о физическом лице – участнике закупок, в том числе и об индивидуальном предпринимателе.
Пункт 2 ч. 1 ст. 31 Федерального закона «О контрактной системе» устанавливает требование о наличии правомочности участника закупок на заключение контракта. Статьи 51 и 66 44-ФЗ обязывают участника закупок в заявке предоставлять документы, которые подтверждают его соответствие указанному требованию. При всем этом законом не определены виды документов, которыми может быть подтверждена правомочность участника закупок. Эта проблема создает неоправданно широкие полномочия комиссии государственного заказчика в процессе принятия решения о соответствии участника указанному требованию. Таким образом, указание в законе перечня документов, которые могут являться подтверждением правомочности участника закупок на заключение государственного контракта служило бы механизмом ограничения возможностей злоупотребления при принятия решения о соответствии участника указанному требованию.
Следующая проблема связана с отсутствием в законе регулирования последствий признания процедуры закупок несостоявшимися применительно к следующим случаям:
– уклонение участника конкурса, заявке которого присвоен второй номер, от заключения государственного контракта;
– принятие решение аукционной комиссией о несоответствии требованиям, которые установлены документацией об электронных аукционах, вторых частей заявок на участие или только одной второй части заявки;
– при уклонении победителя аукциона от заключения контракта;
– если по окончании срока подачи заявок на участие в запросе котировок не подано ни одной такой заявки;
– в случае отказа участника закрытого аукциона, сделавшего предпоследнее предложение, от заключения государственного контракта.
При этом Закон «О контрактной системе» не содержит в себе указаний на то, что должен делать заказчик, если процедура закупок признана несостоявшейся по указанным причинам. Необходимо указать в законе какие действия должен совершать в данных случаях заказчик.
Согласно ч. 4 ст. 54 44-ФЗ если победитель конкурса уклоняется от заключения государственного контракта, то заказчик получает право обратиться в суд с иском о возмещении убытков в части, не покрытой суммой обеспечения заявки на участие в конкурсе, и заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер. Следует отметить, что в ранее действующем 94-ФЗ в аналогичной норме применялся союз «либо», то есть законодатель предоставлял право заказчику выбрать только один из указанных способов привлечения к ответственности участника конкурса.
В новом же законе, исходя из приведенных выше положений, для заключения контракта с другим участником конкурса, заказчик, по сути, должен в обязательном порядке обратиться в суд с указанными требованиями. Причем такая проблема может возникнуть у заказчика и при проведении электронного аукциона, при запросах котировок и предложений, а так же при проведении закрытого аукциона. На наш взгляд, следует вернуть норму, присутствовавшую в 94-ФЗ.
Следующей проблемой является то, что при отказе победителя конкурса от заключения контракта заказчик имеет право заключить его со вторым участником конкурса, при этом получив его согласие. Нужно отметить, что закон не содержит указаний о том, в какие сроки и в какой форме участником должно быть дано такое согласие. Отсутствие регулирования данных аспектов дает повод для совершения недобросовестных действий, как заказчиками, так и исполнителями.
Согласно части 1 статьи 96 ФЗ «О контрактной системе» заказчик в извещении об осуществлении закупок, документации, в проекте контракта и в приглашении на участие в процессе определения поставщика закрытым способом должен устанавливать требование об обеспечении выполнения обязательств заключаемого контракта, кроме установленных часть 2 названной нормы случаев. Проще говоря, при наличии у заказчика данных требований, он обязан отразить их во всех документах, касающихся закупки.
Согласно части второй стать 96 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика в предусмотренных законом случаях, заказчик может установить требование об обеспечении выполнения обязательств контракта только в извещении о закупке и (или) в проекте контракта на ее реализацию. При этом в извещениях о запросе котировок или предложений не предполагается наличия указаний о размере обеспечения исполнения обязательств по контракту, о порядке предоставления обеспечения, а так же требованиях к такому обеспечению.
Как видим, необходимо уточнение требований, предъявляемых к обеспечению обязательства выполнения контракта, указанных в части 1 и 2 статьи 96 44-ФЗ.
Если при проведении запроса котировок, запроса предложений заказчик не будет устанавливать требование по обеспечению исполнения контракта, подобное требование не должно появляться при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в условиях признания этих способов закупки несостоявшимися.
Часть 7 данной статьи 44-ФЗ предусматривает правило, согласно которому, если в указанный в запросе на предоставление котировок срок, подана только одна заявка на участие либо заявок не совсем, запрос котировок должен быть признан несостоявшимся, а заказчик получает право совершить закупку у единственного поставщика согласно норме статьи 93 Закона «О контрактной системе». При этом не определено, на каких условиях должен быть заключен такой контракт.
В п. 9 статьи 93 44-ФЗ, который касается осуществления закупки у единственного поставщика в случае необходимости устранения последствий чрезвычайных ситуаций, обстоятельств непреодолимой силы, а так же при необходимости осуществления срочного медицинского вмешательства, не может быть применен в указанном случае, поскольку пункт 9 данной статьи может быть применен, если такие товары, услуги и работы не входят в перечень необходимых для оказания гуманитарной помощи, который утверждает Правительство РФ. Думается , что необходимо конкретизировать, согласно какому пункту ст. 93 и на каких условиях будет заключаться контракт на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд в случае, указанном в ч. 7 ст. 82 ФЗ «О контрактной системе».
Необходимо установить обязательность проведения экспертизы при расторжении контракта по такому основанию как «невозможность исполнения», так как это оценочная категория. Необходимо подумать над страховочными механизмами при реализации следующей схемы: с предпринимателем намеренно расторгается контракт с целью включения в реестр недобросовестных поставщиков и снятия его с другого, более важного конкурса.

Доступа нет, контент закрыт


Нетология

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящей работе в первой главе рассмотрены и обобщены характерные признаки административно-правового договора, определена правовая сущность исследуемого явления, установлена его административная природа, сформулировано понятие административно-правового договора, как основанного на административно-правовых нормах соглашения, юридически зафиксированного в виде многостороннего акта, содержащего в своей основе взаимное и согласное проявление воль сторон – формально равных субъектов права, один из которых является субъектом публичной власти, и имеющее своим предметом установление (изменение или прекращение) взаимных прав этих сторон, а также иных лиц в сфере управления. Определена структура административно-правового договора, представлена классификация его видов.
Во второй главе рассмотрены и проанализированы проблемные вопросы соотнесения норм различных отраслей права с особенностями заключения и исполнения административно-правовых договоров.
Сравнение предмета настоящего исследования – административного договора – с наиболее характерной и развитой формой осуществления исполнительной власти административным актом, позволило утверждать, что гибкость, возможность примирить общественные и частные интересы, очевидная демократичность административного договора, не только обосновывает его право на существование, но и демонстрирует его возможность во многих случаях выступать альтернативой императивному управлению.
Согласно господствовавшей доктрине, договор представляет собой юридический акт исключительно индивидуального характера, особого рода юридический факт, порождающий конкретные правоотношения. Согласно данному положению сформулирована основная функция, которую административный договор выполняет в механизме правового регулирования, – правореализационная функция, состоящая в обеспечении непрерывного движения от нормы права к осуществлению субъективного права и юридической обязанности, в дополнительном индивидуальном регламентировании правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке. Вместе с тем, отмечены возможности правотворческой составляющей административно-правового договора, показан административный договор, как источник права.
Обобщение и анализ характерных особенностей административно-договорных правоотношений позволили сделать вывод о административно-правовом договоре как об универсальном и эффективном инструменте в сфере государственного управления, опосредующем диспозитивный метод правового регулирования, который в сегодняшней управленческой практике в большей степени отвечает задачам построения гражданского общества.
В результате анализа признаков административного договора, особенностей его заключения и исполнения в сочетании с пониманием разноплановости содержания и разнообразия видов административно-правовых договоров сделан вывод о фактической неосуществимости в ближайшем будущем принятия специального нормативного акта, регулирующего вопросы заключения и исполнения административных договоров. Вместе с тем, ничуть не умаляя значимость и необходимость разработки теоретических аспектов и развития нормативно-правовой базы института административно-договорных отношений, основываясь на административно-правовой природе предмета исследования, сформулировано утверждение о том, что административно-правовой договоров должен регулироваться нормами обязательственного гражданского права, а также нормами других отраслей права, исключая те изъятия, дополнения и ограничения, которые устанавливает право административное. Совокупность указанных норм можно рассматривать в качестве отдельного института административного права.
В третьей главе автором работы предложены к рассмотрению отдельные вопросы административно-договорных отношений, связанные с механизмом регулирования в сфере обеспечения закупок для государственных нужд. Сделан акцент на недостаточную разработанность и сбалансированность правовых норм в этой области, а также на коррупционную составляющую указанных отношений.
Усиление внимания к административным договорам связано с изменением российского административного законодательства, которое, в свою очередь, содействовало преобразованию предмета административного права, появлению новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты. Договоры становятся заметным правовым средством для регулирования и согласования интересов и позиций государственных органов, общественных объединений, граждан.
Подтверждая тезис о необходимости распространения на управленческую практику административно-договорного регулирования, сначала важно вести речь о качественной правовой регламентации процесса подготовки, издания, реализации, установления недействительности административного договора, административно-правового режима функционирования, судебной защиты в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения договора. Очевидно, что без решения этих проблем, даже в условиях действия уже принятых законов Российской Федерации и иных нормативных актов, закрепляющих в том или ином виде такую форму осуществления управленческих действий, как административные договоры (в настоящее время соглашения в административной сфере законодателем прямо не называются административными договорами), невозможно будет проводить их заключение и реализацию.
Следует констатировать факт, что на сегодняшний день степень теоретической разработанности исследуемой темы такова, что возможно говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития. Каждые признак, принцип, каждая из предложенных классификаций административного договора будут продолжать обсуждаться и подлежать переосмыслению. Выводы, полученные в результате проведенных исследований, носят теоретический характер и могут быть использованы в дальнейшей разработке данной проблемы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»
3. Гражданский Кодекс Российской Федерации
4. Гражданский Процессуальный Кодекс Российской Федерации
5. Федерального закона от 25 февраля 1995 г. №40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности»
6. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»
7. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
8. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
9. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
10. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
11. Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»
12. Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 N 469 «Об утверждении Типового договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином РФ с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы и о порядке предоставления и размере дополнительной выплаты гражданам, заключившим соответствующие договоры»
13. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2013 г. №1076 «О порядке заключения и расторжения договора о целевом приеме и договора о целевом обучении»
14. Бюджетное послание Президента РФ В.В. Путина от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014-2016 годах»
15. Приказ Минэкономразвития РФ от 18.01.2012 N 13 «Об утверждении примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональным центром предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления»
16. Абрамова А.И. Субсидиарное применение правовых норм как способ оптимизации законодательного регулирования. «Журнал российского права», N 10 2013
17. Андреева Е.М. Административный договор в теории и практике государственного управления. «Новый юридический журнал», N 1 2013
18. Балацкий Е.В., Гусев А.Б., Екимова Н.А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. Монография 26.09.2007г. www.urban-planet.org
19. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. «Норма», 2000
20. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. «Норма» 2011
21. Братановский С.Н. Административное право: Учебник. «Директ-Медиа», 2013
22. Власов В.А. Правовая природа государственных и муниципальных контрактов. «Государственная власть и местное самоуправление», N 12 2009
23. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярский государственный университет. Красноярск, 1998
24. Завьялова И. С. Административный договор в системе организации государственно-управленческой деятельности Российской Федерации. Молодой ученый №9 2011
25. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., МалумовГ.Ю.Административное право: Учебник. «Юстицинформ», 2007
26. Климкин Н.С. Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации. «Известия высших учебных заведений. Поволжский район. Общественные науки». №2(30) 2014
27. А.П.Коренев, А.А.Абдурахманов. Административные договоры: понятие и виды. lawmix.ru
28. Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И. Юридическая техника: Учебник. «Юстицинформ», 2014
29. Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры. Диссертация на соискание учёной степени доктораюридических наук. Воронежский государственный университет
30. Маскаева И.И. Требования к заключению административных договоров, разработанные российской правовой наукой. Вестник Балтийского федерального университета им.Канта №9 2011
31. Маскаева И. И. Субординационно-правовой административный договор как инструмент публично-частного партнерства в сфере государственного управления. Вестник Балтийского федерального университета им.Канта №9 2008
32. Мелехова А.Ю. Виды административных договоров. «Административное право и процесс», N 1 2012
33. Мусабирова Д.А. Категория «недобросовестность» в законодательстве о размещении заказов на поставку товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. «Финансовое право», N 5 2014
34. Ноздрачев А.Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении. «Законодательство и экономика», NN 9, 10 2012
35. Остапенко И. А. Процессуальный порядок внесения изменений и прекращение действия заключенного административного договора. Молодой ученый №10 2011
36. Рогачева О.С., Кошеварова Е.А. Административный договор как основание возникновения административно-договорного обязательства. «Административное право и процесс», N 12 2012
37. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах, Том 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. М.: «Норма», 2002
38. Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор: порядок заключения, прекращение и ответственность за нарушение. «Административное право и процесс», N 7 2013
39. Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Действительность административного договора. «Административное право и процесс», N 6 2013
40. Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды. «Административное право и процесс», N 5 2013
41. Щербакова Л.В. К концепции административно-договорного обязательства: современные проблемы и тенденции развития. «Реформы и право», N 2 2013
42. Щербакова Л.В. Место и роль действий по исполнению административно-договорного обязательства в системе юридических фактов. «Административное и муниципальное право», N 4 2013
43. Щербакова Л.В. Виды административно-договорных обязательств: основные критерии классификации. «Административное и муниципальное право», N 3 2013
44. Ходаковский К.В. Подготовка и заключение административного договора. «Арбитражный и гражданский процесс», 2010, N 5
45. Справочно-правовая система Гарант
46. Справочно-правовая система Консультант
47. Научная библиотека КиберЛенинка: cyberleninka.ru
48. vz.ru Взгляд. Деловая газета. 26.06.2013г.



Заказать учебную работу

Данный текст представлен в том виде, в котором добавлен его автором. Используйте данный текст в качестве примера или шаблона для своего научного труда. А лучше закажите уникальную работу с высоким процентом уникальности

Проверить уникальность

Внимание плагиат! Будьте осмотрительны. Все тексты перед защитой проходят проверку на плагиат. Перед использованием скачанного материала обязательно проверьте текст на уникальность и повысьте ее, при необходимости

Был ли этот материал полезен для Вас?

Комментирование закрыто.