Содержимое

Введение

Актуальность темы. Административно-правовые начала деятельности государственных служащих в контексте политики модернизации приобретают исключительную актуальность сегодня. Весьма актуально смещение акцентов с наращивания общих объемов теоретического исследования различных сторон государственной службы на решение практически значимых профессиональных проблем государственно- служебной деятельности.
Одновременно заслуживают пристального внимания государственный механизм управления служебной деятельностью, современный комплекс взаимодействующих институтов публичного и частного права, охватывающий, помимо административного права, отдельные институты гражданского права, ряд норм трудового, семейного и других отраслей права.
Исследование сущности и содержания государственно-служебной деятельности способствует интеграции публичных и частно-правовых начал настоящей деятельности в гуманитарное правовое пространство путем расширения коммуникационной сферы административного права, реального доступа граждан к государственной службе, культуре, науке, политике. Государственные служащие, таким образом, своей компетентной деятельностью способствуют инновационному решению проблем служебной деятельности, проблем, возникающих между службами и служащими, между государством, служащими и гражданами. Поэтому нужны исследования, направленные на разработку инновационных программ, стратегий, концепций деятельности служащих в органах государства и народовластия.
Реформирование государственной службы – непрерывный процесс, в котором в качестве опыта нарабатывается множество средств и способов, делающих служебную деятельность достаточно эффективной и перспективной.
Все это важно иметь в виду при обсуждении проблемы повышения роли публичного и частного права в выработке концептуальных подходов к модернизации государственно-служебной деятельности, к ее административно-правовому обеспечению в новых условиях. Естественно, фактическая сторона этой проблемы решается неразрывно с совершенствованием законодательства о государственной службе, определяющего и выражающего основу модернизации деятельности служащих. Особое место в этом процессе принадлежит изменениям в служебном праве, связанным с повышением антикоррупционной активности участников регулируемых служебных правоотношений и профессионально – этических основ государственной службы.
Между тем, анализ сложившейся в настоящее время государственно- служебной деятельности свидетельствует о множестве вопросов, решение которых можно найти, руководствуясь задачей обеспечения оптимального сочетания стабильности и динамики кадровых процессов, а в целом – на пути модернизации самого института профессиональной государственно- служебной деятельности.
Темпы обновления институтов, инструкций, методик, регламентов подготовки кадров не в полной мере соответствуют именно таким стратегическим требованиям. Отдельные технологии правоприменения в рамках принятых нормативных правовых актов о государственной службе устарели и неадекватны новым концептуальным подходам. Кадровый резерв не является действенным источником повышения качества управленцев и новых средств, применяемых конкурентоспособными работниками государственного аппарата.
Цель исследования – анализ административно-правового положения государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
– рассмотреть теоретико-правовые основы правового статуса государственного служащего;
– охарактеризовать юридическое содержание и состав административно-правового положения (статуса) государственного гражданского служащего Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством;
– описать способы совершенствования законодательства, определяющего административно-правовое положение (статус) государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся по поводу государственной гражданской службы.
Предметом исследования выступают нормы права, регламентирующие сферу государственной гражданской службы.
Методы исследования. Методологической основой работы является системно-структурный подход к анализу объекта исследования, теоретический анализ литературных источников, применение историко-правового, логического, сравнительно-правового методов исследования.
Научная новизна. Правовой статус государственного гражданского служащего как правовое положение, установленное и гарантированное государством, не имеет однозначно определенного количества элементов и определяется совокупностью комплекса общих прав и обязанностей, комплекса специальных прав и обязанностей, предоставленных по должности, а также рядом других элементов, таких как гарантии, требования к поведению, ограничения, запреты, юридическая ответственность. Изложенные обстоятельства дают основания разработать и изложить конкретные изменения в действующем законодательстве для эффективной организации функционирования государственной гражданской службы.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что полученные научные результаты позволяют более глубоко исследовать проблемы административно-правового положения государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования. Предложенные изменения отдельных норм права, позволит оптимизировать правоотношения в сфере государственной гражданской службы.
Структура работы. Работа представлена введением, тремя главами, заключением и библиографическим списком.

Глава 1. Теоретико-правовые основы правового статуса государственного служащего

1.1. Юридический состав, сущность и структура правового статуса государственного служащего

1.2. Принципы формирования и реализации административно-правового статуса государственного служащего

1.3. Законодательство Российской Федерации о правовом статусе государственного гражданского служащего

1.1. Юридический состав, сущность и структура правового статуса государственного служащего

Проблема соотношения норм административного и трудового права при регулировании общественных отношений, складывающихся на государственной службе РФ (в том числе и по вопросам правового статуса государственного служащего), давно обсуждается в юридической литературе и до сих пор не имеет единого решения. Не позволяют дать однозначный ответ на рассматриваемый вопрос и решения Конституционного Суда РФ, в которых, в частности, указывается, что, во-первых, право на свободное распоряжение своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ ) реализуется в различных формах: путем поступления на государственную службу, путем заключения трудового договора; во-вторых, специфика государственной службы РФ как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях.
Понятие «правовой режим» все больше утверждается в области юридической науки: уже давно предпринимались попытки его общетеоретического осмысления, оно активно применяется в законодательстве. По нашему мнению, представляется возможным использовать данное понятие и для характеристики государственной службы. Государственная служба представляет собой сложный, длящийся социальный процесс, обеспечивающий жизнедеятельность человека, общества, государства. Правовой режим как объемная по содержанию категория дает возможность охватить и правовой статус субъектов отношений, и способы, определяемые государством для поддержания нормальных, установленных законом правоотношений. Данная трактовка подчеркивает правоохранительный характер рассматриваемого правового института, юридическую цель функционирования режима как некой общности правоустановлений. Подобная точка зрения обусловливает систему мер обеспечения, защиты правоотношений, складывающихся в сфере государственной службы РФ. Применение категории «правовой режим государственной службы» дает возможность анализировать не только собственно законодательство, посвященное данному вопросу, но и практику его использования, навык иностранных государств. При таком широком подходе могут и должны быть приняты во внимание такие факторы, как возможность обращения государственных служащих в государственные органы для защиты своих прав, правовая культура населения в целом и его отношение к государственным служащим, формы и методы повышения престижа государственной службы и др.
Правовой режим государственной службы представляет собой установленную нормами права идеальную модель функционирования и формирования общественных отношений, складывающихся на государственной службе, закрепленную и обеспеченную совокупностью правовых, организационных и материально-технических средств, определяющих меру возможного и должного поведения субъектов и придающих особую направленность регулированию .
Объектом режимного регулирования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся на государственной службе (государственно-служебные отношения), особенность которых обуславливается особой социальной значимостью – государственная служба осуществляется в публичных интересах, а лица, которые проходят государственную службу, осуществляют конституционно значимые функции, чем обусловливается их специальный правовой статус, что требует своеобразного правового инструментария для организации данных отношений.
Каждой отрасли права соответствует свой особый правовой режим. В рамках общеотраслевого административно-правового режима выделяются общие и специальные режимы. Одной из составляющих общего режима является режим государственной службы.
Правовой режим государственной службы имеет ряд своеобразных отличительных черт. Так, ему присущ дуалистический материально-процессуальный характер: он устанавливает правовой статус государственных служащих, а также регламентирует порядок его реализации; характеризуется неразрывным единством материальных и процессуальных норм. Правовой режим государственной службы обладает комплексным характером: в его конструировании принимают участие нормы и иных отраслей российского права (трудового, уголовного, финансового, бюджетного и др.), он затрагивает различные права и обязанности государственных служащих .
Включение в данный правовой режим норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы основных регулятивных средств этих режимов – они бесспорно являются административно-правовыми. Правовой режим государственной службы отличает: жесткость требований, предъявляемых к государственным служащим; строгое определение меры возможного и должного поведения государственных служащих; детальная регламентация деятельности государственных служащих; установление для государственных служащих специфических обязанностей, ограничений, запретов; введение для государственных служащих изъятия из общепринятых норм; установление особого контроля за деятельностью государственных служащих (даже после увольнения со службы);закрепление специфических оснований и порядка применения мер государственного принуждения в случае нарушения установленных принципов.
Указанные правовые средства акцентируют внимание именно на административно-правовую (публичную), а не трудоправовую (частную) природу правового режима государственной службы; в некоторых случаях, сам законодатель непосредственно свидетельствует об «исключительном» характере административных предписаний.
Характерной особенностью рассматриваемого правового режима является и смешанный, регулятивно – охранительный характер.
Содержание правового режима государственной службы составляют правовая, организационная и материально-техническая подсистемы. Отличительной чертой правовой подсистемы выступает утверждение в нормативных правовых актах точного порядка деятельности, системы разрешений, запретов и ограничений, ответственности, административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений. Поэтому правовой режим государственной службы получил юридическое оформление в законах с возможностью последующей конкретизации в подзаконных актах. Большую роль в формировании правовой основы режима играют акты представителя нанимателя .
Базу организационной подсистемы образуют специально создаваемые режимные органы, которые в пределах своей компетенции правомочны: осуществлять контроль за соблюдением режимных правил; практически реализовывать систему разрешений, запрещать отдельные действия; осуществлять профилактическую работу и применять в необходимых случаях меры административного воздействия к нарушителям режима. В государственном органе это различные комиссии (конкурсная, аттестационная, по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, по служебным спорам) и подразделения (по вопросам государственной службы и кадров, по профилактике коррупционных и иных правонарушений). На уровне РФ к таким органам необходимо относить Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.
Материально-техническая подсистема ориентирована на разрешение экономических, материальных, финансовых, технических, информационных вопросов: формирование специальных фондов финансирования; ведение различных реестров (должностей, гражданских служащих и пр.); принятие программ развития государственной службы; осуществление пропагандистских мероприятий и т.д.
Административная сущность правового режима государственной службы выражается и в значительном усилении влияния государства в лице представителя нанимателя, что имеет своей основой, с одной стороны, ощутимое изменение правового положения субъектов, заключающееся в ограничении прав государственных служащих, возложении на них дополнительных обязанностей, ограничений, запретов, а с другой – расширение полномочий представителя нанимателя .
Структура правового режима государственной службы содержит следующие элементы: цели и задачи режима; объект – носитель режима; субъекты режима; режимные правовые средства; режимные правила; система гарантий.
В первую очередь, прежде чем обратиться к характеристике отдельных элементов рассматриваемого режима, необходимо остановиться на вопросе о его принципах. Правовые принципы не входят в структуру правового режима в качестве элемента; они выступают связующим звеном, обеспечивающим согласованную работу всех элементов режима, содействуют достижению взаимосвязи между идеальной моделью общественных отношений и практикой ее применения, предоставляют возможность субъектам выбрать правомерный вариант поведения, формируют необходимые предпосылки для восполнения пробелов правового режима в процессе правоприменительной деятельности. Это дает основание считать, что правовые принципы не входят в структуру правового режима, а стоят над ней и составляют основу режима. Правовому режиму государственной службы прежде всего свойственны основные принципы построения и функционирования государственной службы. Данные принципы нужно отметить как общие, они носят универсальный характер, считаются внутренним стержнем, направляющим основанием организации правовых отношений на государственной службе .
Согласно ч. 2 ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральными законами о видах государственной службы могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности: специальные принципы, например стабильность государственной гражданской службы РФ; единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в органах внутренних дел и др.
Целевое назначение правового режима объясняет необходимость подобного регулирования, устанавливает выбор юридических средств. Существует два вида целей правового режима государственной службы: общая и специальная. Общей является цель, присущая любому (каждому) правовому режиму – урегулирование определенной группы общественных отношений так, чтобы были согласованы публичные и частные интересы. Общее целевое назначение правового режима состоит в обеспечении организации нормального функционирования и развития личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности, достижения и реализации публичных интересов.
Специальная цель (присущая конкретному правовому режиму) состоит в наступлении того социального эффекта, ради достижения которого устанавливается правовой режим .
Итак, правовой режим государственной службы преследует двуединую цель. Законодательное определение государственной службы дает основание поставить на первое место в указанной цели создание необходимых условий для организации и эффективного функционирования государственной службы, осуществления государственными служащими своей профессиональной деятельности. Одновременно с этим, законодательство исходит из интересов государственных служащих, компенсируя предъявляемые к ним повышенные (по сравнению с лицами, работающими по трудовому договору) требования и ответственность предоставлением ряда «уникальных» государственных гарантий (например, право на получение единовременной субсидии на приобретение жилого помещения в порядке и на условиях, которые определяются Постановлением Правительства РФ, и др.). Таким образом, второй целью изучаемого режима является создание условий, способствующих выполнению государственными служащими возложенных на них полномочий.
В качестве объекта – носителя правового режима выступают различные социальные явления, процессы, единицы. Общим объектом правового режима государственной службы признается государственная административная, государственно-управленческая деятельность, т.е. целенаправленная, организующая, исполнительная и распорядительная деятельность особых государственных органов и их служащих, заключающаяся в непосредственном, повседневном, практическом осуществлении стоящих перед государством задач и функций. Непосредственным объектом правового режима государственной службы является такой социальный процесс, как несение государственной службы.
Прохождение государственной службы представляет собой протяженный во времени процесс, который протекает посредством реализации государственными служащими специфических действий и принятия различных управленческих решений. Профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, опосредуется системой организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности общественных отношений, которые в совокупности составляют процесс несения государственной службы. Его нормальное развертывание требует определения точной правовой регламентации динамики складывающихся в данной сфере общественных отношений. Составными элементами этого процесса являются стадии, представляющие собой определенные группы относительно обособленных, но тесно связанных в рамках единого процесса общественных отношений .
Стадии отражают временную характеристику процесса несения государственной службы, осуществляются в определенной последовательности и являются формами взаимосвязи составляющих его содержание общественных отношений. Выделение стадий несения государственной службы дает возможность определить последовательность осуществления прав и обязанностей со стороны участников данных общественных отношений, конкретизировать их применительно к различным временным этапам. Входящие в состав каждой стадии несения государственной службы общественные отношения, в свою очередь, также осуществляются в определенном порядке, что образует этапы несения государственной службы. С учетом вышесказанного термин «несение» употребляется нами в широком смысле слова и понимается как совокупность общественных отношений, складывающихся при поступлении на государственную службу, прохождении государственной службы, прекращении государственной службы. Стадиями процесса несения государственной службы являются: поступление на государственную службу, прохождение государственной службы, прекращение государственной службы .
Одним из важнейших элементов правового режима государственной службы являются субъекты режимного регулирования. Под общим субъектом понимаются государственные служащие РФ. В качестве специальных выступают субъекты, обеспечивающие выполнение установленных правил, облеченные соответствующими полномочиями и владеющие методами и средствами юридической защиты установленного режима. Они принимают нормативные и индивидуальные правовые акты управления, дают обязательные для исполнения общими субъектами предписания и имеют право применять меры принуждения в их отношении, осуществляют функции «правосудия», реализовывают юрисдикционную деятельность.
Среди специальных субъектов можно выделить основных и дополнительных субъектов. Группу основных субъектов образуют: представитель нанимателя – руководитель государственного органа; лицо, замещающее государственную должность; представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ; комиссии и подразделения в государственном органе.
К дополнительным субъектам относятся, например, Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры, которые при получении материалов осуществления контроля за расходами государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если в ходе осуществления контроля выявлены обстоятельства, свидетельствующие о несоответствии расходов данного лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход РФ земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы; судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных государственными служащими; органы Прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, их территориальные органы, проводящие проверку сведений, содержащихся в уведомлении государственным служащим представителя нанимателя обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, и др.
Принимая во внимание общую ограничительную направленность административно – правового регулирования, нацеленность правового режима государственной службы среди прочего на обеспечение безопасности, охраны, защиты, предотвращение противоправного поведения государственных служащих, следует заметить, что в основе рассматриваемого режима лежат правовые обязывания, ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. К конкретным проявлениям этих средств в исследуемом режиме относятся: детальная регламентация действий государственных служащих, установление границ их поведения, строгая система контроля и ответственности; более широкое применение ограничительно – разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием, и др.
Совокупность применяемых правовых средств образует специальные правила поведения в рассматриваемой сфере государственного управления – режимные правила. Они представляют собой особое сочетание правовых средств, создающих идеальную модель функционирования и развития общественных отношений на государственной службе и регламентирующих порядок пользования правами, обязанностями, ограничениями. Режимные правила обеспечивают соответствие деятельности участников правоотношений объявленным целям и статусу носителя режима, ориентированы на создание условий, препятствующих его нарушению, и сохранение заданных параметров функционирования.
Важной частью правового режима государственной службы является система гарантий, поддерживающих режим в заданных параметрах, которые обеспечивают его защиту, устойчивость и реализацию режимных правил, предотвращение возможных нарушений. Эта система включает специфическую комбинацию юридических, организационных и материально-технических гарантий. Среди юридических гарантий прежде всего нужно назвать юридическую ответственность за нарушение требований режима. В зависимости от характера и общественной опасности нарушений законодательство РФ устанавливает уголовную, административную, дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую ответственность. К юридическим гарантиям необходимо относить институт жалобы, предусматривающий возможность и порядок обжалования отдельных действий, нарушающих или препятствующих осуществлению прав государственных служащих в режимной сфере, и систему контроля за деятельностью государственных служащих в сфере действия режима: предварительный, текущий и последующий контроль.
Правовой режим государственной службы представляет собой целостное единство названных структурных элементов, поэтому нецелесообразно ставить вопрос о том, какой из них главный. Специфика режима зависит от особенностей каждого элемента: изменение качественных характеристик одного из них влечет за собой изменение других элементов и всего режима в целом.
Таким образом, правовой режим государственной службы создает условия, обеспечивающие требуемое, заданное состояние общественных отношений, связанных с несением государственной службы, упорядочивает, регулирует, организует их, выражает правовую форму их существования и проявления, обеспечивает соответствующей охраной и защитой. В то же время, рассматриваемый режим это способ воздействия на указанные отношения в целях обеспечения их прогрессивного развития, показатель того, в какой мере режимные требования и предписания введены в практику социальной жизни, воплотились в деятельность государственных органов, их должностных лиц, государственных служащих, граждан, а также критерий эффективности правового регулирования в целом на данном участке социальной действительности.

1.2. Принципы формирования и реализации административно-правового статуса государственного служащего

Административно-правовой статус государственных гражданских служащих является одним из ключевых элементов (наряду с такими элементами, как поступление на государственную гражданскую службу, ее прохождение и т.д.) института государственной гражданской службы.
Административно-правовой статус государственных гражданских служащих представляет собой правовое положение служащего в государственном органе и включает в себя:
1) права государственного гражданского служащего – установленные законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе правовые возможности государственного гражданского служащего осуществлять профессиональную служебную деятельность по замещаемой должности государственной гражданской службы;
2) обязанности государственного гражданского служащего – установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе основной перечень императивных правомерных деяний государственного гражданского служащего по замещаемой должности государственной гражданской службы;
3) гарантии для государственного гражданского служащего – установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе комплекс обеспечительных мер, необходимых для качественного и полного исполнения государственным гражданским служащим обязанностей по замещаемой должности государственной гражданской службы;
4) ограничения для государственного гражданского служащего – установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе перечень императивных условий, при которых лицо не может быть принято на государственную гражданскую службу или не может замещать должности государственной гражданской службы;
5) запреты для государственного гражданского служащего – установленный законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе императивный перечень деяний, признаваемых несовместимыми с положением государственного гражданского служащего, наносящих существенный ущерб служебным и иным административным правоотношениям .
Законодательство Российской Федерации, регулирующее правоотношения в сфере государственной гражданской службы, устанавливает весьма значительный объем прав и гарантий для государственных гражданских служащих.
В составе прав государственных гражданских служащих можно выделить следующие группы:
1) в области труда и отдыха;
2) в области денежного и пенсионного обеспечения, в том числе право на: оплату труда и другие выплаты; государственное пенсионное обеспечение;
3) в области материально-технического обеспечения: право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
4) в области должностного положения;
5) в области карьерно-должностного продвижения, в том числе право на: должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
6) в области обеспечения безопасности, в том числе право на: защиту сведений о гражданском служащем; государственную защиту жизни и здоровья государственного гражданского служащего, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества .
В то же время, несмотря на столь существенный комплекс прав и гарантий, предоставляемых государственным гражданским служащим, в административно-правовом регулировании их служебного статуса имеется ряд правовых пробелов:
1) отсутствие положений, четко регламентирующих карьерно -должностное продвижение государственных гражданских служащих. Если чиновное продвижение государственных гражданских служащих, основанное на процедуре государственного квалификационного экзамена, законодательно определено, то должностное продвижение служащего регламентируется лишь как потенциальная возможность. Между тем, по замечанию Е. Старосьцяка , служащие, которые «пересидели» в своих должностях, останавливаются в росте деловых качеств, утрачивают остроту восприятия насущных задач, чувство нового в подходе к делу, к решаемым вопросам. Корнями такое отношение к служебно-должностному продвижению служащему уходит в практику государственной службы Российской империи, где, как отмечал И.М. Страховский , в законодательстве и административной практике отсутствовала какая-либо преемственность служебной карьеры, которая состояла из случайных и абсолютно не связанных между собой перемещений из одного государственного учреждения в другое. Государственный гражданский служащий должен четко представлять перспективы карьерного продвижения, особенно это касается служащих, замещающих неруководящие должности, где разработка соответствующих документов (например, карьерограмм) не представляет собой серьезной проблемы для кадровой службы государственного органа;
2) отсутствие положений о защите государственного гражданского служащего в случае смены высшего руководства государственного органа. Наиболее распространенными приемами увольнения неугодных служащих в данном случае остаются аттестация и реорганизация государственного органа. Если для первого варианта решение проблемы было найдено путем закрепления обязательности привлечения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов, то для второго эффективного правового решения до сих пор не выработано.
Вторым аспектом, на котором мы остановимся в рамках настоящей статьи, являются ограничения и запреты на государственной гражданской службе. Установление режима ограничений и запретов на государственной гражданской службе, а также особенностей трудовых правоотношений предопределено спецификой самого института государственной гражданской службы.
Помимо ограничений и запретов данный режим включает также и ответственность служащих (однако на ней мы не будем останавливаться подробно).
Режим ограничений и запретов является достаточно универсальным и установлен законодательством о государственной службе различных государств. Например, государственным служащим КНР запрещается: организовывать и участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и иных массовых мероприятиях; организовывать и участвовать в забастовках; допускать высказывания, наносящие ущерб руководству КНР; создавать и участвовать в незаконных организациях и др.
Отдельные аспекты ограничений и запретов на государственной службе рассматривались еще правоведами Российской империи, однако и по настоящее время законченного юридического оформления данный специальный режим не получил. Отдельным его аспектам посвящен ряд исследований современных ученых-административистов.
Рассматриваемый правовой режим предполагает в той или иной степени ограничение прав и свобод государственных гражданских служащих, соответственно, его установление возможно только: на основании специального федерального законодательства о государственной гражданской службе; в целях защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации; в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства; в интересах стабильного и эффективного функционирования института государственной гражданской службы; при предоставлении государственным гражданским служащим иных дополнительных гарантий и льгот, не имеющихся у всех остальных граждан Российской Федерации .
Анализ состава режима ограничений и запретов начнем с ограничительных мер, установленных на государственной гражданской службе.
Как уже отмечалось, ограничения на государственной гражданской службе связаны либо с невозможностью поступления на государственную гражданскую службу, либо с невозможностью ее дальнейшего продолжения и, соответственно, с невозможностью замещения должностей государственной гражданской службы.
1.3. Законодательство Российской Федерации о правовом статусе государственного гражданского служащего

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон) определяет в самом общем виде сферу его действия, в пределах которой устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы (т.е. соответствующие условия, возможности и ресурсы) успешного функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации. Закон является системообразующим законом прямого действия, он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих по состоянию на 15 декабря 2013 года 80 статей (в первоначальной редакции Закона было 74 статьи).
Подробнее предмет регулирования Закона определен в ст. 2. Это, во-первых, отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Во-вторых, это отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации .
Общественные отношения, регулируемые Законом в рамках определения названных основ государственной гражданской службы, достаточно сложны и разнообразны. Прежде всего, Закон юридически конструирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления, осуществляемого государственными органами, определяет перечень законодательных источников ее регулирования .
В гл. 1 Закона содержатся также нормы, устанавливающие место гражданской службы в системе государственной службы, соответственно, имеются нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В этом плане важна ст. 4 Закона, в которой закреплены принципы гражданской службы, в значительной мере схожие с принципами государственной службы в целом.
В гл. 2 Закона установлена система должностей гражданской службы, которые классифицированы по категориям и группам; определены общие квалификационные требования к этим должностям; введены классные чины для гражданских служащих государственной службы .
Целям регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего посвящена гл. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В нем определяется понятие «государственный гражданский служащий», устанавливаются основные права и обязанности гражданских служащих, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего. Не менее важны и нормы, регламентирующие разрешение конфликта интересов, возникающего при исполнении гражданским служащим должностных обязанностей, установлением оснований и реализацией мер юридической ответственности, предоставлением сведений о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера .
Следующие три главы Закона посвящены: поступлению на гражданскую службу, понятию, содержанию и заключению служебного контракта, изменению его условий, а также основаниям и последствиям прекращения служебного контракта. В частности, в гл. 4 Закона установлены требования к поступающим на гражданскую службу, определены основные параметры конкурса, предшествующего поступлению на службу.
Статьи 23 – 32 гл. 5 Закона характеризуют содержание и форму служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, а также порядок проведения испытания гражданского служащего в целях проверки соответствия его занимаемой должности. Также здесь же отражены правовые основания и условия перевода служащего на иную должность или его перемещения, регулируются вопросы изменения существенных условий служебного контракта, временного замещения иной должности гражданской службы, отстранения от замещаемой должности, регламентируются отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы .
Нормы гл. 6 Закона подробно раскрывают основания и последствия прекращения служебного контракта (как по инициативе самого гражданского служащего, так и по инициативе представителя нанимателя, а также по иным причинам) .
В гл. 7 Закона регулируются вопросы осуществления кадровой работы в государственном органе, ведения реестра государственных гражданских служащих, формирования личного дела гражданского служащего и правового режима его персональных данных .
Вопросы служебного времени и времени отдыха, а также предоставление отпусков на гражданской службе урегулированы нормами гл. 8 Закона. Порядок прохождения гражданской службы, в частности, статус и использование должностного регламента, проведения аттестации гражданских служащих и прохождения ими квалификационного экзамена регламентируется нормами гл. 9 Закона. В гл. 10 Закона определены основные параметры оплаты труда гражданского служащего, осуществляемой за счет государственного (федерального и регионального) бюджета. Главу 11 Закона составляют нормы о государственных гарантиях на гражданской службе .
Вопросы служебной дисциплины на гражданской службе, а также поощрения и награждения гражданских служащих регламентируются в гл. 12 Закона. Порядок формирования кадрового состава гражданской службы установлен нормами гл. 13 Закона. Что касается финансово-экономических основ гражданской службы, то Закон предусматривает осуществление финансирования расходов на содержание федеральных гражданских служащих за счет федерального бюджета и гражданских служащих субъектов Российской Федерации за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. В рамках бюджетного финансирования осуществляется также реализация программ развития гражданской службы .
Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе гарантируется нормами гл. 15 Закона. В гл. 16 Закона дается понятие индивидуального служебного спора, а ст. 70 определяет правовой статус и компетенцию органов, рассматривающих такие служебные споры. Заключительная гл. 17 Закона посвящена порядку вступления его в силу .
Нормы Закона о государственной гражданской службе находят свое развитие и конкретизацию в региональных законах и иных нормативных актах о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Важно учитывать, что, принимая соответствующие законы и иные нормативные акты, субъекты Российской Федерации обязаны обеспечить законодательное воплощение и практическую реализацию норм Закона, в частности, в отношении основных прав и обязанностей государственных гражданских служащих, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, и др.

>

Доступа нет, контент закрыт

Глава 2. Юридическое содержание и состав административно-правового положения (статуса) государственного гражданского служащего Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством

Тинькофф All Airlines [credit_cards][status_lead]

2.1. Характеристика основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего

2.2. Характеристика ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой

2.3. Юридическая ответственность государственного гражданского служащего

2.1. Характеристика основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего

Статьей 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе» устанавливаются основные права гражданского служащего . Указанными правами наделяются все гражданские служащие независимо от занимаемой должности. Отличительной особенностью прав гражданских служащих является сочетание общих трудовых прав и специфических прав, связанных с прохождением гражданской службы.
Гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей .
В соответствии со ст. 209 ТК РФ условиями труда признается совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника .
Организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей, включают в себя права гражданского служащего на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда в соответствии со ст. 219 ТК РФ . В частности, применительно к государственной службе, служащий имеет право на рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда, т.е. гигиеническим нормативам, требованиям к травмоопасности рабочих мест, обеспеченности работников средствами индивидуальной защиты.
Гражданскому служащему предоставляется право на ознакомление с документами, непосредственно связанными с его должностными обязанностями.
К таким документам относятся: должностной регламент; служебный контракт; документы, устанавливающие правила внутреннего трудового распорядка; инструкция по делопроизводству; иные документы, определяющие права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, а также документы, устанавливающие критерии оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показатели результативности профессиональной служебной деятельности и условия должностного роста .
Из данного права вытекает право гражданского служащего исполнять только те права и обязанности, которые закреплены в документах, регламентирующих его служебную деятельность, а также право не исполнять поручения, выходящие за рамки прав и обязанностей, установленных данными документами.
Пунктом 3 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе» устанавливается право гражданского служащего на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков.
Данное право относится к общетрудовым правам, урегулированным разделом V ТК РФ. Особенности реализации данного права при прохождении государственной гражданской службы устанавливаются гл. 8 Закона «О государственной гражданской службе».
Гражданским служащим гарантируется право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с Законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом .
Главным отличием оплаты труда гражданских служащих является то, что структура оплаты труда, а также размер оплаты труда нормативно закреплен соответственно на федеральном уровне либо уровне субъектов РФ.
При этом предполагается, что гражданский служащий вправе получать необходимую информацию и материалы как в пределах государственного органа, в котором гражданский служащий проходит службу, так и за пределами данного государственного органа. В частности, указанная информация и материалы могут быть запрошены в иных государственных органах, а также в органах местного самоуправления, которые, в свою очередь, обязаны представить такую информацию и (или) материалы в установленном порядке .
Также, в ходе выполнения своих должностных обязанностей гражданским служащим могут быть выработаны рекомендации по оптимизации как своей служебной деятельности, так и деятельности государственного органа в целом либо при осуществлении определенной государственной функции. Данные рекомендации могут быть направлены в форме предложений о совершенствовании деятельности государственного органа непосредственному руководителю либо представителю нанимателя.
Пунктом 7 ч. 1 ст. 14 Закона гражданскому служащему предоставляется право на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
Особенно оговаривается, что данное право реализуется в строго установленном порядке и исключительно в связи с исполнением гражданским служащим своих должностных обязанностей (например, обязанности инспектора, должностного лица контролирующего или надзирающего органа, судебного пристава).
Необходимо выделить, что в настоящий период порядок доступа гражданских служащих в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации не установлен. И если на практике, как правило, право гражданского служащего на доступ в государственные органы и органы местного самоуправления, организации с государственным или муниципальным участием реализуется свободно, то право на доступ в частные организации часто нарушается .
Порядок доступа гражданского служащего в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации должен быть установлен исключительно на федеральном уровне.
Гражданский служащий имеет право на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
Данное право можно отнести к личным правам, так как реализуется исключительно лично гражданским служащим. Например, право на ознакомление с личным делом гражданского служащего не может быть предоставлено другому гражданскому служащему (за исключением тех, кто по должности вправе знакомится с личными делами служащих), родственникам или иным гражданам.
Ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего дает возможность реализовать право на обжалование вынесенных в отношении его решений, а также представлять информацию и документы, подтверждающие либо опровергающие выводы, сделанные в указанном отзыве.
Вышеуказанное право неразрывно связано с правом гражданского служащего на защиту сведений о нем.
Должностные лица, которым в силу должностных обязанностей стали известны сведения о гражданском служащем, не имеют право их разглашать, а также распространять иным способом без согласия указанного гражданского служащего.
Пунктом 10 ч. 1 ст. 14 Закона гражданскому служащему предоставляется право на должностной рост на конкурсной основе. Здесь правильнее было бы говорить о праве гражданского служащего участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности, а также в случае формирования кадрового резерва, т.к. реализация права на должностной рост подвержена влиянию многих сторонних факторов и не зависит всецело от воли гражданского служащего.
В целях повышения качества труда гражданских служащих законодателем предусмотрено право на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих в соответствии со ст. 62 Закона .
Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего является обобщающим термином и включает в себя как профессиональную переподготовку, предполагающую получение новых знаний и навыков, так и повышение квалификации, позволяющее совершенствовать уже имеющиеся знания и навыки.
Профессиональная переподготовка, повышение квалификации гражданских служащих способствуют повышению эффективности при выполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей, а также в дальнейшем направлены на обеспечение возможности реализации гражданским служащим права на должностной рост.
Гражданский служащий имеет право на рассмотрение индивидуальных служебных споров комиссией государственного органа по служебным спорам или судом в порядке, установленном главой 16 Закона .
Указанное право обеспечивает гражданскому служащему выполнение принципа равных условий прохождения гражданской службы, в частности гарантирует равенство применения норм и правил прохождения гражданской службы.
Гражданскому служащему гарантируется право на проведение по его заявлению служебной проверки. Проведение указанной проверки позволит, в случае необходимости, опровергнуть недостоверные данные о гражданском служащем, выявить профессиональный уровень служащего, его добросовестное отношение к исполнению должностных обязанностей.
На основании п. 15 ч. 1 ст. 14 Закона гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения.
В рамках реализации данного права гражданский служащий имеет право оспорить решения и (или) действия (бездействие), нарушающие его права и законные интересы на гражданской службе как в вышестоящую инстанцию (вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу), так и в суд по своему усмотрению. При этом подача жалобы в суд осуществляется в общем гражданско-процессуальном порядке .
Пунктом 16 ч. 1 ст. 14 Закона гражданскому служащему предоставляется право на медицинское страхование в соответствии с Законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ.
В связи с тем, что специальный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ отсутствует, гражданский служащий подлежит медицинскому страхованию в общем порядке, предусмотренном для работающих граждан РФ.
Гражданскому служащему предоставляется право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.
Несмотря на то, что законодатель предоставил это право всем гражданским служащим независимо от должности и государственного органа, в котором гражданский служащий проходит службу, на сегодняшний день порядок реализации данного права урегулирован лишь для некоторых категорий гражданских служащих.
Гражданскому служащему гарантируется право на государственное пенсионное обеспечение .
Частью 2 ст. 14 Закона гражданскому служащему предоставляется право выполнять иную оплачиваемую работу. Указанное положение является новеллой Закона, так как до его принятия гражданским служащим запрещалось заниматься какой-либо иной оплачиваемой работой, за исключением научной, творческой, преподавательской.
Реализация данного права возможна при выполнении следующих условий:
1) гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу при условии предварительного уведомления представителя нанимателя. При этом со стороны представителя нанимателя возникает обязанность установить локальным нормативным актом порядок такого уведомления. Выполнение данного условия не предполагает возможность отказа представителем нанимателя в реализации гражданским служащим права на осуществление иной оплачиваемой деятельности;
2) ограничительным условием реализации данного права является условие, при котором гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов, т.е. такой личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.
Косвенно предполагается, что указанную оплачиваемую работу гражданский служащий может выполнять только в свободное от службы время.
Статьей 15 Закона устанавливаются общие для всех гражданских служащих обязанности. Дополнительно к общим существуют также специальные обязанности, которые в зависимости от конкретной должности устанавливаются в должностном регламенте гражданского служащего.
Определяющую роль при прохождении гражданской службы играет обязанность гражданского служащего соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение.
Обязанность соблюдать Конституцию РФ и иное законодательство РФ можно назвать общегражданской обязанностью, закрепленной в ст. 15 Конституции РФ. Кроме того, гражданская служба неразрывно связана с государством, так как призвана гарантировать осуществление его функций. И эта связь осуществляется в том числе через нормативные правовые акты. Соблюдение гражданским служащим Конституции РФ, иного законодательства РФ ориентировано на достижение целей гражданской службы. Нарушение данной обязанности приводит к бессмысленности дальнейшего нахождения гражданского служащего на государственной гражданской службе .
Выполнение гражданским служащим обязательств по обеспечению исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, зависит от его должности. Гражданские служащие, занимающие руководящие должности, обязаны обеспечивать соблюдение Конституции РФ и иного законодательства РФ своими подчиненными. Гражданские служащие, в обязанности которых входит работа с документами, должны гарантировать их соответствие законодательству РФ, а также гарантировать соблюдение Конституции РФ и законодательства РФ исполнителями данных документов.
Гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Данная обязанность должна исполняться в силу того, что гражданский служащий, поступая на службу, добровольно соглашается с данными обязанностями и принимает их на себя.
На гражданского служащего возлагается обязательство выполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Эта обязанность исходит из принципа подчиненности на государственной гражданской службе. Однако законодателем особо оговорено, что гражданский служащий обязан выполнять только те поручения вышестоящих руководителей, которые даны ими в пределах установленных полномочий. Поручения, выходящие за пределы полномочий, равно как и нарушающие законодательство, исполняться гражданским служащим не должны .
Так как государство реализует свои функции в том числе и через систему государственной службы, то в силу этого гражданский служащий также должен обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод человека, гражданина и организации (как структуры, созданной гражданами, лицами без гражданства, иностранными гражданами в соответствии с законодательством).
Гражданский служащий должен поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Указанная обязанность направлена прежде всего на повышение эффективности гражданской службы.
Необходимый уровень квалификации может поддерживаться как путем самообразования, совершенствования своей деятельности в процессе осуществления своих должностных обязанностей, так и путем профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки.
Гражданский служащий должен беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. К такому имуществу относятся оргтехника, средства связи, транспорт, денежные средства, выделенные для служебных расходов.
Гражданский служащий не вправе использовать указанное имущество в личных целях, использовать его не по назначению, без соблюдения правил техники безопасности.
Пунктом 9 ч. 1 ст. 15 Закона на гражданского служащего возложена обязанность представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи.
В соответствии со ст. 20 Закона к таким сведениям относятся сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи гражданского служащего.
Необходимо выделить, что данная обязанность возложена не на всех гражданских служащих. Перечень должностей гражданской службы, замещение которых предполагает обязанность предоставлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи гражданского служащего, устанавливается нормативными правовыми актами РФ.
Гражданство является одним из основных отличительных признаков гражданского служащего. Утрата данного признака влечет за собой потерю статуса гражданского служащего.
В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать установленные запреты.
Данная обязанность определена особенностью государственной гражданской службы, ее направленностью на осуществление государственных функций и предоставление государственных услуг.
Гражданин, поступая на гражданскую службу, добровольно берет на себя все обязательства, связанные с прохождением гражданской службы, соглашается с установленными требованиями, ограничениями и запретами.
Выполнение указанной обязанности способствует повышению уровня доверия к институту гражданской службы, обеспечивает высокий уровень честности, порядочности и добросовестности гражданских служащих .
Частью 1.1 ст. 15 Закона устанавливается требование, в соответствии с которым гражданский служащий обязан указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента РФ.
Указанное требование применяется при использовании гражданским служащим информации, имеющей стоимостные показатели, в том числе распространение данной информации. В частности, гражданский служащий вправе указывать сведения о стоимости товаров, работ, услуг, имущества, о суммах сделок, о показателях бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, государственных и муниципальных заимствованиях, государственном и муниципальном долге, выраженные только в рублях.
Частью 2 ст. 15 Закона установлен запрет на исполнение гражданским служащим данного ему неправомерного поручения.
Таким образом, гражданский служащий обязан обладать достаточной квалификацией, для того чтобы оценить поручение руководителя на предмет его соответствия законодательству.
Письменная форма отказа гражданского служащего от исполнения поручения, подтверждения руководителем поручения предусмотрена с целью обеспечения дальнейшей возможности использовать данные документы в качестве доказательств в случае возникновения спора либо в случае обжалования решения о привлечении гражданского служащего, его руководителя к ответственности.
Полагается, что указанная норма предполагает высокий уровень служебных отношений на гражданской службе, поэтому она может рассматриваться как норма желаемого поведения гражданских служащих.
Частью 3 ст. 15 Закона установлена ответственность за исполнение гражданским служащим неправомерного поручения.
Необходимо выделить, что в данном случае ответственность несут как гражданский служащий, исполнивший неправомерное поручение, так и руководитель, данное неправомерное поручение давший. При этом, гражданский служащий подлежит ответственности также и в том случае, если он представлял руководителю письменное обоснование неправомерности поручения, однако исполнил это поручение.
Вид ответственности устанавливается в зависимости от тяжести последствий, наступивших в связи с исполнением гражданским служащим неправомерного поручения.
Дисциплинарная ответственность установлена ст. 57 Закона .
Гражданско-правовая ответственность гражданского служащего и руководителя начинается в случае, если исполнение гражданским служащим неправомерного поручения привело к нанесению материального ущерба физическим лицам и организациям.
К административной и уголовной ответственности гражданский служащий, руководитель привлекаются в случае, если исполнение гражданским служащим неправомерного поручение содержит в себе состав административного правонарушения или преступления.
К категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы относятся руководители так называемого «высшего звена». То есть указанные гражданские служащие по должности являются вышестоящими по отношению к гражданским служащим иных категорий, проходящих государственную службу в том же государственном органе.
Данное требование определено необходимостью исключить возможное влияние гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, являющегося членом выборного профсоюзного органа, на подчиненных ему гражданских служащих в интересах профсоюзного органа.

2.2. Характеристика ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой

Статья 16 Закона устанавливает ограничения, связанные с гражданской службой, которые наряду с запретами определяют основную специфику правового статуса государственного гражданского служащего. Ограничение отдельных гражданских прав в отношении государственных служащих является обычной практикой для зарубежных стран и имеет некоторую историю в современной России.
Очевидно, что главной целью законодательного установления ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, является обеспечение эффективного исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, исключающего возможность злоупотребления полномочиями, создание условий для беспристрастного принятия им управленческих решений .
Соблюдение гражданским служащим предусмотренных Законом ограничений, недопущение нарушений запретов является одной из основных обязанностей гражданского служащего. Соблюдение ограничений, отсутствие нарушений запретов учитываются при проведении аттестации, при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия.
За несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов налагаются взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.
Часть 1 ст. 16 Закона устанавливает перечень ограничений, связанных с гражданской службой, который не является исчерпывающим. Содержание данных ограничений не допускает расширительного толкования, характерного для действовавшего ранее Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», и в силу этого иногда неверно используемого и для обозначения запретов. В контексте Закона ограничения представляют собой обстоятельства как объективного, так и субъективного характера, при наступлении которых не гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.
Первое ограничение затрагивает признания гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
Отметим, что причины введения данного ограничения в отношении лица, признанного недееспособным, представляются очевидными, в то время как его обоснованность в отношении гражданина, признанного ограниченно дееспособным, вызывает некоторое сомнение.
Пункт 2 ч. 1 ст. 16 Закона ставит возможность нахождения на гражданской службе в зависимость от судимости гражданина.
Если представителю нанимателя стала известна достоверная информация о наличии у гражданского служащего не снятой или не погашенной судимости, речь будет идти также о представлении этим служащим заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу.
Исходя из содержания главы 9 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ), отметим, что наказаниями, исключающими возможность исполнения должностных обязанностей, являются: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничение свободы, арест, лишение свободы (на определенный срок или пожизненное). Следовательно, назначение судом других видов наказаний не должно служить препятствием для поступления гражданина на гражданскую службу и нахождения на гражданской службе. Однако такое толкование не согласуется с положением данного пункта о наличии у гражданина судимости. В соответствии с ч. 1 ст. 86 УК РФ судимость начинается со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу и заканчивается моментом погашения или снятия судимости. Согласно другим положениям ст. 86 УК РФ, судимость погашается автоматически по истечении определенных сроков после отбытия или исполнения наказания в зависимости от категории осужденных, а снимается решением суда по ходатайству осужденного до истечения сроков погашения судимости, если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно. Таким образом, рассматриваемое ограничение действует вне зависимости от вида наказания, предусмотренного приговором суда.
Прохождение гражданским служащим процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, предусматривается законом только в том случае, если с использованием таких сведений связано исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы. Отказ от прохождения указанной процедуры является ограничением как для гражданина, претендующего на данную должность, так и для гражданского служащего, если использование сведений, составляющих государственную или иную тайну, становится необходимым в силу изменения должностных обязанностей.
Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» . Согласно ст. 2 данного Закона допуск к государственной тайне – это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений. Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, – санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну.
Детальнее о сведениях, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Подчеркнем, что с точки зрения целей и причин установления ограничений, связанных с гражданской службой, более обоснованным рассматриваемое ограничение представляется в отношении заболеваний, препятствующих прохождению гражданской службы, нежели в отношении заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу, поскольку наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, само по себе является несовместимым с возможностью поступления на гражданскую службу.
Очевидно, что диспансеризация гражданских служащих преследует более широкие цели, чем выявление наличия или отсутствия предусмотренных данным документом заболеваний – психических расстройств, расстройств поведения и эпилепсии.
О переводе гражданского служащего, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, на иную должность гражданской службы.
О расторжении служебного контракта по инициативе представителя нанимателя по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.
Пункт 5 ч. 1 ст. 16 Закона устанавливает ограничение, не позволяющее родственникам находиться на гражданской службе в одном государственном органе или в соподчиненных государственных органах при наличии двух условий: отношения родства или свойства являются близкими: родители, супруги, дети, братья, сестры; родители супруга, братья супруга, сестры супруга, дети супруга, супруги детей; замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью родственников друг другу.
Ограничение установлено с целью обеспечения эффективной и беспристрастной служебной деятельности в условиях иерархичности построения государственной службы. При этом, если определение подчиненности, как правило, на практике не вызывает затруднений, то подконтрольность требует подтверждения соответствующими формулировками положений нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование государственного органа .
Следует отметить, что данная правовая норма, по сути, не оставляет представителю нанимателя выбора, в отношении кого из оказавшихся в рассматриваемой ситуации родственников ее применить, поступающему на гражданскую службу будет отказано.
Специфика рассматриваемого ограничения в отношении гражданского служащего определяется еще и тем, что оно не должно однозначно связываться с прекращением служебной деятельности, а должно предусматривать в качестве альтернативы оставление конкретной должности, однако статьей 16 Закона это не предусмотрено. Такая ситуация оставляет для кадровых служб открытым вопрос о том, как поступить в ситуации, когда гражданские служащие, находящиеся в отношениях подчиненности или подконтрольности, заключают брак.
Пункт 6 ч. 1 ст. 16 Закона устанавливает ограничение для граждан, находящихся на гражданской службе. Невозможность лиц, вышедших из гражданства Российской Федерации или получивших гражданство другого государства, замещать должности гражданской службы, вытекает из основ правового статуса гражданского служащего, закрепленных в ст. 13 Закона, согласно которой гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации.
Содержание п. 7 ч. 1 ст. 16 Закона дополняет положения предыдущего пункта в части ограничения на приобретение гражданства другого государства. Однако в данном случае речь о ситуации получения иностранного гражданства без выхода из российского гражданства, т.е. о двойном гражданстве.
Согласно положениям ст. 62 Конституции РФ , гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
При этом некоторые исследователи справедливо отмечают, что данные ограничения не получили качественного развития в Законе «О государственной гражданской службе», поскольку в нем не содержится даже общего регулирования многих возможных ситуаций, например: может ли лицо, обладающее в соответствии с международным договором двойным гражданством и определяющее свое постоянное место жительства не в Российской Федерации, оставаться на должности гражданской службы; какие должности могут занимать лица, обладающие двойным гражданством (здесь же должны быть учтены вопросы возможности оформления допуска к определенным сведениям); каковым является момент прекращения служебного правоотношения в случае осуществления гражданским служащим процедуры приобретения второго гражданства без отказа от гражданства Российской Федерации, и т.п .
Пункт 8 ч. 1 ст. 16 Закона устанавливает ограничение как для граждан, поступающих на гражданскую службу, так и для гражданских служащих: представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу.
При определении перечня документов, которые могут оказаться подложными, и сведений, которые могут оказаться заведомо ложными, следует ограничиться положениями ч. 2 ст. 26 Закона .
Представление гражданским служащим или гражданином, поступающим на гражданскую службу, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу является одним из ключевых элементов антикоррупционной политики государства и предусматривается в ст. 20 ФЗ «О государственной гражданской службе» и в ст. 8 ФЗ «О противодействии коррупции» . Непредставление указанных сведений или представление заведомо ложных сведений не позволяет получить достоверную информацию об изменениях благосостояния гражданского служащего с целью определения законности источников его доходов.
Подробнее о порядке представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Действующая редакция п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона содержит отсылочную норму, предполагающую, что обязанности гражданских служащих, установленные в целях противодействия коррупции, могут предусматриваться и в других федеральных законах.
Пункт 11 ч. 1 ст. 16 применяется с 1 января 2014 г. С этого момента согласно ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» сведения о признании гражданина не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии должны содержаться в документах воинского учета. Призывная комиссия выносит указанное заключение при зачислении в запас граждан, не прошедших военную службу по призыву, за исключением граждан, не прошедших военную службу по призыву по законным основаниям .
Порядок и условия признания гражданина не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, определяются Положением о призыве на военную службу. Действующее Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 663 «Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации» по состоянию на 15 декабря 2013 г. не содержало соответствующих положений.
Несомненно, что в случае уклонения от призыва на военную службу при отсутствии законных оснований для освобождения от нее гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может пребывать на гражданской службе, поскольку такие действия квалифицируются как преступление, предусмотренное ст. 328 УК РФ. Таким образом, если речь идет о факте осуждения гражданина по вступившему в законную силу приговору суда, то достаточно действия ограничения, установленного в п. 2 ч. 1 ст. 16 Закона .
Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в ч. 1 ст. 16 Закона , устанавливаются федеральными законами.
Закон устанавливает, что предусмотренный указанной статьей перечень ограничений не является исчерпывающим. Дополнительные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, могут быть установлены только федеральными законами. Вместе с тем, поскольку правовое положение гражданского служащего является предметом регулирования Закона, возможность закрепления ограничений, связанных с гражданской службой, в других федеральных законах представляется не вполне обоснованной.
Часть 3 ст. 16 Закона предусматривает ответственность за несоблюдение перечисленных ограничений, которая может устанавливаться как в Законе, так и в других федеральных законах. Такая формулировка позволяет сделать вывод о том, что меры ответственности за несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, не могут устанавливаться федеральными подзаконными правовыми актами, а также законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации .
Как отмечалось ранее, несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, является согласно ч. 1 ст. 33 Закона основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. Однако в данном случае речь о применении мер ответственности не идет. Ответственность за несоблюдение ограничений в Законе установлена только в ст. 59.1, устанавливающей перечень дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.
Статья 17 Закона устанавливает запреты, связанные с гражданской службой, которые являются специфическим элементом правового статуса государственного гражданского служащего. Запреты устанавливаются законом в отношении граждан, находящихся на гражданской службе, и по своей правовой природе отличаются от ограничений, многие из которых представляют собой обстоятельства, не зависящие от воли гражданина. Запрет – это способ правового регулирования, который представляет собой государственно-властное веление, указывающее на недопустимость определенного поведения под угрозой наступления ответственности. Под запретами, связанными с гражданской службой, понимаются нормативно установленные требования, предъявляемые к гражданским служащим, воздерживаться от совершения определенных действий и ведения определенной деятельности, обеспеченные возможностью применения мер юридической ответственности.
Пункт 1 ч. 1 ст. 17 Закона , по сути, запрещает гражданскому служащему получать оплату за участие в деятельности органа управления коммерческой организацией, а запретам на совмещение гражданской службы с другими видами деятельности посвящены только п. п. 2, 3, 16 и 17 части 1 ст. 17 Закона .
В случае нарушения указанного запрета гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия.
Отметим, что рассматриваемая норма предусматривает возможность установления исключений по данному запрету федеральным законом.
Пункт 2 ч. 1 ст. 17 Закона устанавливает невозможность совмещения должности гражданской службы с несколькими категориями должностей: выборными или замещаемыми в порядке назначения государственными должностями, за исключением случая, когда указом Президента РФ полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе назначается еще и заместителем Председателя Правительства Российской Федерации и (или) федеральным министром; выборными должностями в органах местного самоуправления .
Рассматриваемый запрет на совмещение должностей в первом случае, очевидно, нацелен на недопущение нарушения принципа разделения властей, во втором – на обеспечение принципа невмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления, в третьем – на сохранение независимости деятельности профессиональных союзов от органов исполнительной власти в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
Исходя из смысла данных положений, в рассматриваемых ситуациях гражданский служащий делает выбор в пользу указанных должностей. Устанавливаемый п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона запрет на осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности нацелен в первую очередь на недопущение конфликта интересов и злоупотребления служащим своими полномочиями.
Определение предпринимательской деятельности не допускает расширительного толкования: речь идет исключительно о лицах, зарегистрированных в качестве предпринимателей. Поэтому нельзя признать однозначно верной распространенную точку зрения, согласно которой гражданскому служащему запрещено любое оказание услуг .
Очевидно, что данную норму необходимо рассматривать в совокупности с положением ч. 2 ст. 14 Закона , согласно которому гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
В случае нарушения указанного запрета гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия. Кроме того, за нарушение данного запрета предусмотрена уголовная ответственность, в случае если учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, связано с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.
Пункт 4 ч. 1 ст. 17 Закона , запрещающий гражданскому служащему приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход, призван не допустить возникновения ситуации конфликта интересов. При этом случаи, на которые распространяется данный запрет, должны устанавливаться федеральным законом.
Что касается гражданских служащих, уже владеющих ценными бумагами на момент поступления на гражданскую службу, применяется ч. 2 ст. 17 Закона .
Пункт 5 ч. 1 ст. 17 Закона запрещает гражданскому служащему представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Рассматриваемое положение, несомненно, призвано не допустить ситуации конфликта интересов .
Отметим, что в понимании ГК РФ поверенным является сторона в договоре поручения, в обязанности которой входит совершение от имени и за счет другой стороны – доверителя – определенных юридических действий. Представителем же, по смыслу ст. 182 ГК РФ, является лицо, совершающее сделку от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.
Пункт 6 ч. 1 ст. 17 Закона определяет запрет на получение гражданским служащим вознаграждения от физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей. Перечень запрещенных вознаграждений является не только максимально широким, но и открытым.
При обсуждении исключений из этого запрета обычно ссылаются на ст. 575 ГК РФ, позволяющую дарить государственным служащим обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. На наш взгляд, это неверно. В данной ситуации следует руководствоваться приоритетом Закона по отношению к ГК РФ, поскольку данный Закон является специальным, устанавливающим в качестве предмета правового регулирования в том числе и определение правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
Получение гражданским служащим вознаграждения несмотря на установленный запрет может быть расценено как получение взятки и привести к возбуждению уголовного дела по ст. 290 УК РФ.
Пунктом 7 ч. 1 ст. 17 Закона установлен запрет в целях недопущения неправомерного вмешательства в деятельность гражданского служащего, которое может привести к злоупотреблению полномочиями.
Гражданскому служащему запрещено выезжать за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, если такой выезд связан с исполнением должностных обязанностей. Исходя из этого, гражданский служащий может выезжать за пределы России в служебную командировку только за счет средств, выделяемых органами государственной власти, либо за счет принимающей стороны или грантодателя, в случае если это предусмотрено договором, одной из сторон которого является государственный или муниципальный орган РФ, а другой – государственный или муниципальный орган иностранного государства, международная или иностранная организация.
Важно отметить, что запрет на выезд за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц фактически не распространяется на частные выезды, не связанные с исполнением должностных обязанностей.
В соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона гражданский служащий имеет право обеспечения надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Указанный пункт устанавливает запрет, направленный на защиту находящегося в распоряжении гражданского служащего государственного имущества от его нецелевого использования.
Очевидно, что в представленной формулировке запрет распространяется на использование вне связи с исполнением должностных обязанностей любых средств материально-технического и иного обеспечения, т.е. не только основных средств, канцелярских принадлежностей, запасных частей к оргтехнике, хозяйственных товаров, но и электричества, связи, информации .
Неоднозначным выглядит запрет на передачу средств материально-технического и иного обеспечения и другого государственного имущества другим лицам, поскольку, если речь идет о произвольной передаче, это можно рассматривать как нецелевое использование. Вместе с тем возможны случаи, когда передача государственного имущества другим лицам осуществляется в процессе и в целях исполнения должностных обязанностей.
Предусмотренный п. 9 ч. 1 ст. 147 Закона запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию установлен как с целью охраны упомянутых конституционных прав граждан, так и с целью защиты государственных интересов.
Служебная информация необходима гражданскому служащему для выполнения должностных обязанностей. Отметим, что понятие служебной информации законодательством не установлено.
Сведения конфиденциального характера становятся известны служащему, как правило, в связи с его участием в предоставлении государственных услуг.
В ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» под конфиденциальностью информации понимается обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.
Данная норма устанавливает, что сведения могут быть отнесены к сведениям конфиденциального характера в соответствии с федеральным законом.
Разглашением сведений или информации является их передача третьим лицам без согласия обладателя. Использование сведений или информации в целях, не связанных с гражданской службой, представляет собой любое их использование не по назначению, в личных целях, в интересах третьих лиц.
Пункт 10 ч. 1 ст. 17 Закона явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и вследствие этого, не требует пояснения, поскольку конституционно-правовой смысл нормативного положения, выявленный Конституционным Суда РФ, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
Целями устанавливаемого п. 11 ч. 1 ст. 17 Закона запрета являются недопущение возникновения ситуации конфликта интересов, а также защита от неправомерного вмешательства в деятельность гражданского служащего.
Письменное разрешение представителя нанимателя призвано удостоверить, что заслуги, за которые награждается гражданский служащий, носят правомерный характер, то есть не связаны с нарушением запретов, ограничений, требований к служебному поведению.
Рассматриваемый запрет не распространяется на принятие наград, почетных и специальных званий, если они являются научными, и (или) если они предлагаются политическими партиями, другими общественными объединениями и религиозными объединениями, с которыми гражданский служащий не взаимодействует в процессе исполнения должностных обязанностей .
Пункт 12 ч. 1 ст. 17 Закона запрещает использование преимуществ должностного положения (например, доступ к источникам информации, финансовым и иным ресурсам, наличие подчиненных, подведомственных организаций, авторитет должности или органа власти) для предвыборной агитации и для агитации по вопросам референдума. Такой запрет, с одной стороны, защищает общественные отношения от вмешательства в избирательный процесс так называемого «административного ресурса» и, вследствие этого, от возможного искажения результатов выборов или референдума, а с другой стороны, обеспечивает политическую нейтральность гражданских служащих и выступает в качестве одного из способов реализации принципа стабильности гражданской службы.
По сути, данный запрет не означает невозможности участия гражданского служащего в агитации, однако определить грань запрета на практике затруднительно. Очевидно, что проведение агитационных мероприятий в процессе исполнения должностных обязанностей, во время фактического нахождения на месте службы будет рассматриваться как осуществляемое с использованием преимуществ должностного положения, но и анонимное, в частном порядке участие гражданского служащего, к примеру, в массовых предвыборных мероприятиях, может быть связано с использование должностного положения.
Установление в п. 13 ч. 1 ст. 17 Закона запрета в первую очередь следует рассматривать в контексте реализации конституционных принципов деидеологизации и светскости государственной власти.
В целях обеспечения эффективности гражданской службы, беспристрастности гражданского служащего при исполнении должностных обязанностей и недопущения неправомерного вмешательства в его профессиональную служебную деятельность гражданскому служащему запрещается использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций.
Кроме того, установлен запрет на публичное выражение гражданским служащим отношения к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, за исключением случаев, когда это входит в его должностные обязанности. Такой запрет является еще и способом выражения принципа безличности государственной власти.
Пункт 14 ч. 1 ст. 17 Закона является логическим продолжением двух предыдущих запретов и так же призван обеспечивать политическую нейтральность служащих, реализацию принципов деидеологизации и светскости государственной власти.
Не ограничивая право гражданского служащего на членство в политических партиях, других общественных и религиозных объединениях, закон запрещает гражданскому служащему организовывать деятельность данных структур в государственных органах.
В процессе прохождения гражданской службы могут возникать служебные споры – разногласия между гражданским служащим и представителем нанимателя, которые должны быть урегулированы в порядке, предусмотренном Законом . Этот запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора, по сути, лишает гражданского служащего права на забастовку. Это связано в первую очередь со спецификой государственного управления, с необходимостью постоянного и, зачастую, беспрерывного исполнения функций и полномочий государственных органов, которое и обеспечивается институтом государственной службы .
Пункт 17 ч. 1 ст. 17 Закона устанавливает запрет гражданским служащим заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Запрет действует только в случае отсутствия письменного разрешения представителя нанимателя, которое призвано удостоверить, что деятельность является правомерной и совместима со статусом гражданского служащего. Исключения из установленного запрета также возможны в случае, если такая деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Кроме того, исходя из смысла данной нормы, запрет не распространяется на случаи, когда указанная деятельность частично финансируется за счет средств российских физических и юридических лиц.
Закономерно, что запрет не распространяется на лиц, замещающих должности федеральной государственной службы в находящихся за пределами территории РФ официальных представительствах РФ, официальных представительствах федеральных органов исполнительной власти, поскольку для указанных лиц наличие счетов в иностранных банках, расположенных на территории их проживания, может считаться необходимостью.
Такая информация может быть представлена в письменной форме в установленном порядке: правоохранительными, иными государственными органами, Центральным банком РФ, кредитными организациями, другими российскими организациями, органами местного самоуправления, работниками (сотрудниками) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений и должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, Центрального банка РФ, а также иностранными банками и международными организациями; постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями; Общественной палатой РФ; общероссийскими средствами массовой информации.
Нарушение рассматриваемого запрета влечет за собой досрочное увольнение в связи с утратой доверия.
Часть 2 ст. 17 Закона дополняет положения п. 4 ч. 1 ст. 17 Закона , устанавливающего запрет на приобретение гражданским служащим ценных бумаг в предусмотренных федеральным законом случаях. При этом реализация данной нормы не требует принятия дополнительных законодательных актов.
Рассматриваемая норма не является запретом, а представляет собой предписание, устанавливающее требования к действиям гражданских служащих, имеющих на праве владения ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций), если такое владение приводит или может привести к конфликту интересов. Подробнее о ситуации конфликта интересов.
Условиям и порядку доверительного управления имуществом посвящена гл. 53 ГК РФ, а деятельность по управлению ценными бумагами осуществляется в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» .
Запреты, установленные в ч. 1 ст. 17 Закона , однозначно связываются с периодом прохождения гражданской службы. Данная часть и часть 3.1 содержит запреты для граждан, действующие после их увольнения с гражданской службы.
По сути, речь в указанном положении идет о распространении на граждан, уволенных с гражданской службы, запрета, установленного в п. 9 ч. 1 ст. 17 Закона, без ограничения срока действия данного запрета.
Положения ч. 3.1 ст. 17 закона обладают выраженной антикоррупционной направленностью и призваны не допустить использование гражданским служащим служебного положения в личных целях. Соответствующие положения содержатся и в ст. 12 ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающей, помимо прочего, меры ответственности за несоблюдение установленной обязанности.
Часть 4 ст. 1 Закона устанавливает, что нарушение гражданским служащим запретов влечет применение к нему мер юридической ответственности.
Отметим, что до недавнего времени обоснованной критике со стороны исследователей подвергалось отсутствие в законе дифференцированного подхода к применению санкций за нарушение различных видов запретов на гражданской службе. С целью устранения выявленных пробелов Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» Закон был дополнен положениями, определяющими виды взысканий, которые могут быть применены к государственному гражданскому служащему в связи с нарушением запретов, и порядок наложения указанных взысканий.
За несоблюдение гражданским служащим запретов налагаются следующие взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии .
Кроме того, нарушение запретов, связанных с гражданской службой, является согласно ч. 1 ст. 33 Закона основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. В частности, в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения запретов служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы.
Что касается возможности установления мер ответственности за нарушение регламентируемых ст. 17 Закона запретов другими федеральными законами, то в настоящее время УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за незаконное участие в предпринимательской деятельности за получение взятки.

2.3. Юридическая ответственность государственного гражданского служащего

В ходе трансформационных политических процессов, проходящих в Российской Федерации, руководством страны уделяется большое внимание административной реформе. Качественное правовое регулирование государственной, в том числе гражданской, службы является одним из приоритетных направлений указанной реформы. В связи с тем что базисом государственной гражданской службы (далее – гражданская служба) является правовой статус (положение) государственных гражданских служащих (далее – гражданские служащие), следовательно, регулирование института ответственности гражданских служащих является неотъемлемым институтом эффективной административной политики современного правового государства.
Ответственность государственных служащих наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Согласно законодательству, служащие могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной ответственности .
Говоря о совершении дисциплинарного проступка, государственные служащие подвергаются дисциплинарной ответственности не только за деяния, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей во время несения службы, но и за недостойные проступки вне служебного времени.
Основным видом ответственности государственных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка), поскольку соблюдение служебной дисциплины и укрепление государственной дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. Дисциплинарная ответственность налагается на государственных служащих непосредственными руководителями (начальниками), которые имеют право принимать их на службу. Совершение проступка является правовым обстоятельством при привлечении к дисциплинарной ответственности.
Согласно ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07. 2004г. № 79-1 ФЗ, за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от занимаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы.
Указанный перечень взысканий является исчерпывающим и применении иных мер взыскания в отношении государственного служащего не допускается. За совершённое правонарушение государственный служащий может быть привлечен только один раз .
Противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей, не влекущее уголовной ответственности, принято именовать должностным проступком. Но опять же должностным под проступком понимается не каждое неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, а только которое произошло в результате виновных и противоправных действий государственного служащего. При этом важно знать, что приказ (распоряжение) или постановление о дисциплинарном взыскании с указанием мотивов его применения объявляется государственному служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В случае наложения дисциплинарного взыскания гражданский служащий вправе его обжаловать в соответствующий вышестоящий государственный орган или в суд. Но до настоящего времени не определен порядок обжалования взысканий, и в этом случае на практике применяется ст.193 ТК РФ, регулирующая общий порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий.
Также необходимо заметить, что субъективной стороной проступка является вина. Вина заключается в поведении государственного служащего, когда он совершает проступок умышленно или неосторожно. Если служащий совершает умышленно проступок, он сознаёт противоправный характер поведения, предвидит его вредные последствия, желает или сознательно допускает их наступление, либо относится к ним безразлично. В качестве примера совершения проступка умышленно можно назвать распитие спиртных напитков на службе, курение. Но на практике в большинстве случаев государственные служащие совершают правонарушения по неосторожности. Нельзя говорить о должностном проступке когда неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей произошло по причинам, не зависящим от государственного служащего (например, из-за отсутствия надлежащих условий для их исполнения, нетрудоспособности государственного служащего) .
Говоря о видах дисциплинарных взысканий, мы считаем, что их необходимо различить по группам. К первой группе можно отнести такие виды, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, т.е. применение которых преследует цель воздействия на государственного служащего, на его личность. Ко второй группе можно отнести взыскания – освобождение от занимаемой должности и увольнение, именно этими взысканиями ограничиваются права государственных служащих на замещение должности, и тем более прекращается дальнейшее прохождение службы.
При назначении взыскания необходимо учесть тяжесть совершённого проступка, обстоятельства, при которых он совершён, предшествующее поведение виновного лица, его отношение к служебным обязанностям, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести содеянного. Это позволит соблюсти принцип объективности наказания.
Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном российском государственном аппарате в силу её непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения компетентным лицом – начальником государственного служащего .
При применении мер дисциплинарной ответственности гражданского служащего возникают определенные трудности. Объясняется это тем, что в настоящее время нет специального закона о дисциплинарной ответственности государственных служащих в России. Обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка в государственном органе и должностного регламента регулируется ФЗ « О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, а именно, статьей 56 «Служебная дисциплина на гражданской службе». На наш взгляд, правильнее было назвать указанное поведение служащих – режимом законности.
Как показывает анализ нормативной базы, термины «служебное расследование» и «служебная проверка» используются в законодательстве бессистемно. В большинстве случаев под служебной проверкой и служебным расследованием понимается совокупность действий уполномоченных должностных лиц по изучению обстоятельств какого-либо проступка (обычно дисциплинарного) или происшествия. Во многих нормативных актах термины«проверка» и «расследование» используются как синонимы.
Ранее действовавший Закон об основах государственной службы предусматривал право государственного служащего на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. Новый Закон о гражданской службе предусматривает в качестве аналогичного право гражданского служащего на проведение служебной проверки. Исходя из содержания части 2 статьи 58 и пункта 5 части 2 статьи 59 этого закона служебная проверка также может проводиться для установления факта и обстоятельств совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; термин же «служебное расследование» в данном Законе вообще не употребляется .
Таким образом, можно сделать вывод, что в данном акте законодатель сознательно заменил термин «служебное расследование» на «служебную проверку».
Важное место при установлении особенностей правового статуса государственного гражданского служащего занимают нормы о дисциплинарной и административной ответственности. Однако при применении к государственным гражданским служащим мер дисциплинарной и административной ответственности возникает ряд проблем теоретического и практического характера.
Прежде всего следует обратить внимание на определение правовой природы, оснований, особенностей субъектного состава дисциплинарной и административной ответственности на государственной гражданской службе.
Правовая природа дисциплинарной и административной ответственности государственных гражданских служащих производна от содержания правоотношений, складывающихся на государственной гражданской службе.
На необходимость применения норм трудового права в отношениях, складывающихся на государственной гражданской службе, также указывают правовые позиции Конституционного Суда РФ, решения судов общих. В этой связи можно сделать вывод о том, что на государственных гражданских служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, об обязанностях, о поощрениях и об ответственности работников, не связанные с существом государственно-служебных отношений .
Следовательно, смешанная правовая природа профессиональной служебной деятельности на гражданской службе обусловливает, во-первых, возможность применения к государственным гражданским служащим и дисциплинарной, и административной ответственности. Во-вторых, смешанный публично-правовой характер отношений на государственной гражданской службе определяет особенности институтов дисциплинарной и административной ответственности государственного гражданского служащего.
В связи с этим следует отметить, что на государственной гражданской службе при привлечении к дисциплинарной ответственности не возникает серьезных проблем по определению общего субъекта дисциплинарной ответственности, поскольку таковым может являться любой государственный гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок (ч. 1ст. 57 Федерального закона о гражданской службе).
Однако административное законодательство не относит государственного гражданского служащего к специальному субъекту административной ответственности. Соответственно, государственный гражданский служащий подлежит административной ответственности как физическое или должностное лицо.
Не углубляясь в проблему субъектов административной ответственности, предлагается дифференцировать понятие должностного лица как субъекта административной ответственности, а также выделить государственного гражданского служащего как подвид (разновидность) должностного лица и определить его в качестве специального субъекта административной ответственности. Безусловно, государственный гражданский служащий только в том случае может быть специальным субъектом административной ответственности, когда он по должностному регламенту и административному регламенту государственного органа наделен полномочиями должностного лица. Как правило, к таковым могут быть отнесены государственные гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы категорий «руководитель» и «специалист» .
Особое внимание стоит обратить на определение понятий и содержание оснований дисциплинарной и административной ответственности на государственной гражданской службе. Российским законодательством недостаточно четко определен понятийный аппарат этих двух видов юридической ответственности в системе государственной гражданской службы, что порой приводит к проблемам квалификации правонарушения либо как дисциплинарного, либо как административного.
Федеральный законодатель занимает осторожную позицию в вопросе об определении понятий дисциплинарной и административной ответственности государственных гражданских служащих: их просто нет. В Федеральном законе о гражданской службе дисциплинарная ответственность как формальное понятие не определена. Она представлена через институт дисциплинарных взысканий, которые представитель нанимателя имеет право применить к государственному гражданскому служащему за совершение дисциплинарного проступка. Значит, можно сделать вывод о том, что дисциплинарный проступок является основанием дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
Административное законодательство использует практически аналогичные подходы к определению содержания административного правонарушения как основания административной ответственности государственного гражданского служащего, имеющего статус должностного лица .
Не совершив дисциплинарного проступка, государственный гражданский служащий не сможет совершить административного правонарушения. Позиция федерального законодателя наводит на мысль о том, что, с одной стороны, первичным основанием административной ответственности государственного гражданского служащего как должностного лица является совершение им дисциплинарного проступка, а с другой стороны, существует некий самостоятельный, отличный от иных видов юридической ответственности, правовой институт ответственности государственного гражданского служащего, включающий дисциплинарную и административную ответственность как его подвиды. Данное обстоятельство позволяет назвать такую ответственность, например, служебной ответственностью государственных гражданских служащих.
В этой связи дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего можно назвать непредоставление в установленный срок расчета или документов при прекращении работником службы. Этот же государственный гражданский служащий может быть и субъектом административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ, если согласно административно-правовому статусу он является должностным лицом.
На наш взгляд, вряд ли такое двойное наказание является правильным и отвечающим принципу справедливости права. Названное обстоятельство также является подтверждением особой природы дисциплинарной и административной ответственности на государственной гражданской службе как подвидов так называемой служебной ответственности. В этой связи проблема законодательного закрепления особого вида юридической ответственности — служебной ответственности государственных гражданских служащих — весьма актуальна. в Служебная ответственность государственных гражданских служащих могла бы быть К закреплена частично в КоАП РФ и в Дисциплинарном кодексе государственного гражданско- О го служащего, о необходимости принятии которого высказываются многие исследователи.
Такой подход уже используется федеральным законодателем для регулирования служебной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, которые по правовому статусу являются государственными служащими (ст. 2.5 КоАП РФ ). Представляется, что в КоАП РФ нужно ввести статью, нормы которой бы, во-первых, установили специальный субъект административной ответственности — «государственный гражданский служащий, замещающий должности государственной гражданской службы категории “руководитель” и “ специалист”»; во-вторых, разделили бы служебные проступки на административные правонарушения, за совершение которых государственные гражданские служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения государственной гражданской службы, и на административные правонарушения, за совершение которых они несут административную ответственность на общих основаниях .
Таким образом, правовая природа дисциплинарной и административной ответственности государственных гражданских служащих обусловлена смешанным характером правоотношений, складывающихся на государственной гражданской службе. Публично-правовой характер, особенности содержания и структуры этих отношений позволяют вести речь о так называемой общей служебной ответственности государственных гражданских служащих, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная и административная ответственность .

Доступа нет, контент закрыт

Глава 3. Совершенствование законодательства, определяющего административно-правовое положение (статус) государственного гражданского служащего Российской Федерации

3.1. Выявление проблем реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации

3.2. Теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства, определяющего административно-правовое положение (статус) государственного гражданского служащего Российской Федерации

3.1. Выявление проблем реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации

Первой и самой важной проблемой является то, что понятие «административно-правовой статус государственного и муниципального служащего» не разработано теоретически. В нашей стране пока нет единого подхода к понятию «административно-правовой статус государственного и муниципального служащего». Еще одной важной проблемой, связанной с административно – правовым статусом государственного и муниципального служащего, является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.
Российская Федерация – одна из немногих стран, в которой нет законодательно установленных процедур раскрытия и закрытия информации о деятельности государственных органов. Процесс получения информации сложен, значимая для общества информация предоставляется государственными органами зачастую несвоевременно либо вообще не имеет доступа. При этом практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию. Реализация конституционного права граждан на получение информации в связи с этим чрезвычайно затруднена .
Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
По этой причине должны быть разработаны и приняты соответствующие нормативные правовые акты, ликвидирующие функции, признанные избыточными Правительственной комиссией по проведению административной реформы .
Основанная на законе политика модернизации государственно-служебной деятельности – важная составная часть правовой политики государства. Она определяет цели инновационной стратегии и юридические механизмы поддержки приоритетных инновационных программ и проектов развития государственной службы.
Формирование и реализация политики модернизации государственно-служебной деятельности и ее конкретном проявлении в форме инновационно-правовой политики основываются на создании такой системы, которая позволит в кратчайшие сроки и с высокой эффективностью использовать интеллектуальный, научно-технологический и информационно-правовой потенциал государственной службы.
Рассматриваемая политика является мощным рычагом, с помощью которого предстоит обеспечить развитие правовых основ служебной деятельности. К сожалению, служебно-правовой аспект настоящей политики только начинает в России формироваться в виде модернизации государственной службы.
Государственно-служебная (государственная служебная) деятельность рассматривается в настоящем исследовании как правовой институт государства, призванный обеспечить и организацию, практическое осуществление его задач, функций, и общественную безопасность, ибо государственный аппарат проявляет себя как единый общественно-государственный информационный центр в интересах служебной деятельности своих служащих. Без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией. В отличие от государственно-служебной деятельности к служебной деятельности относится деятельность государственных и муниципальных служащих, решающая, наряду с конкретными муниципальными целями, инновационно-значимые задачи общественной безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.д. Речь идет о задачах, которые решаются в интересах модернизации государственного и муниципального аппарата и без решения которых немыслимо регулирование инновационно-служебной деятельности.
Термин «регулирование» (лат. regylo – правило) обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем- либо. Административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере государственно-служебной деятельности осуществляется как при помощи жесткого, властного их нормирования административным законодательством, так и иными нормами права, которые конкретизируются в правоприменительной деятельности. Без административно-правовой базы доктрины инновационного развития служебной деятельности, входящей в состав административно-правовой феноменологии этой деятельности, не эффективно правовое регулирование государственно-служебной деятельности в интересах общественной безопасности.
В отечественной юридической литературе не сложилось определенное, несмотря на некоторые общие формулировки, понимание сущности правового регулирования служебной деятельности. В целом отсутствует рассмотрение контрольной, антикоррупционной функции этой деятельности. С этой точки зрения административно-правовое регулирование – это результативное, организующее и консолидирующее воздействие норм административного права на общественные отношения в сфере деятельности государственной службы, ее служащих посредством системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения права) и нравственных начал, подчиненных интересам обеспечения общественной безопасности.
Приоритетом устойчивого регулирования и функционирования государственной службы и ее служащих в Российской Федерации становится обретение ими нового качества развития и адекватная инновационная активность. Формирование резерва эффективных управленческих кадров в единстве со стратегией развития их деятельности нацелено на реализацию инновационного потенциала теории права и управления в виде административно-правовой доктрины инноватизации профессиональной служебной деятельности.
Государственная служба потому является государственной, что это не столько административно-бюрократический элемент государственного аппарата, сколько, прежде всего социальный институт публично-правового регулирования деятельности служащих. При таком подходе для государственного служащего главным является добросовестное, самоотверженное служение людям, качественное осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате.
В инновационном аспекте служащий выступает не только как профессионал-управленец. Но он – и творческая личность, занятая поиском нового, более совершенного исполнения полномочий, которые входят в круг функций для профессионального обеспечения выполнения государственными органами или лицами, занимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.
Анализ общих служебных прав государственных служащих в инновационной сфере управления показывает, что они в большинстве случаев состоят из таких элементов, как новые права и обязанности: правомочия инновационного содержания совершать определенные политикой модернизации действия или воздерживаться от их совершения; правомочия требовать реализации своих информационных прав от нанимателя; правомочия информационного характера обращаться в случае необходимости за государственной защитой инновационной деятельности служащих; правомочия, возникшие на этой основе, пользоваться новыми социальными благами. К таковым, например, относятся: право на обеспечение информацией, необходимой для исполнения должностных обязанностей, наряду с правом на отдых, правом на оплату труда; антикоррупционные обязанности служащих; право и обязанность на инновационное развитие профессионализма и компетентности государственных служащих.
Имеется определенная специфика реализации правомочия обращаться в случае необходимости за государственной защитой служебной информации.
В целом становятся реальными субъективные права государственных служащих на участие в управлении инновационными процессами, поскольку они фиксируются в самых различных законодательных и подзаконных актах. При этом, разумеется, какие-то права имеются у всех без исключения государственных служащих, а какими-то наделены только некоторые из них.
Эволюция полномочий государственных служащих, и прежде всего прав и обязанностей, находит свое закрепление в нормативных актах различного уровня.
Вместе с тем, нам представляется целесообразным выделять в отдельную группу обязанностей ограничения, налагаемые на государственных служащих в связи с использованием инновационной и закрытой служебной информации. Запреты вообще-то не являются обязанностями в правовом понимании этого термина. Более правильным представляется рассматривать их как ограничения общегражданских прав, которые налагаются на государственных служащих в связи с замещением соответствующих должностей. С точки зрения политики модернизации обязанностью служащих является не только соблюдение этих запретов, но и участие в обеспечении взаимодействия институционально-правовой и инновационно-правовой основ своей служебной деятельности.
Однако если институциональность, инновационность, равно как и информационность, есть всеобщие свойства служебной деятельности, то, с нашей точки зрения, все же следует связывать специфику их взаимодействия с системой и структурой органов государственной власти. Дело не в том, что сама эта система является достаточно нестабильной (в особенности это касается исполнительной власти, в органах которой служит подавляющее большинство государственных служащих). Взаимосвязи государственной службы с конкретной системой органов власти (прокуратуры, МВД, суды и т.д.) не подрывают ее организационное единство и определенное правом единство действий служащих. Действительно, государственная служба имеет организационную структуру, принципиально отличную от других правовых, социальных институтов, ибо подчиненную интересам правового обеспечения государственно-служебной деятельности.
И все же значительная часть характерных для государственной службы черт и принципов свойственна не только рассматриваемым основам государственно-служебной деятельности, но и муниципальной служебной деятельности, что позволяет по ряду вопросов рассматривать государственную службу и муниципальную службу в неразрывном единстве.
Однако приходится констатировать, что современное законодательство о государственной и муниципальной службе пошло по пути не только единства, но и расхождения этих институтов, пассивного и в ряде случаев безучастного отношения к их институциональному, инновационному и информационно-правовому характеру.
В перспективе, на наш взгляд, будет сформирована законодательная база, которая в целом отразит статусные основы – институциональную, инновационную, информационную – полномочия служащих с учетом действия принципов модернизации, инноватизации и общественной безопасности, включая информационно-правовую сферу публичной службы Российской Федерации. В настоящее время в правовой науке недостаточно используются принятые в общемировой правовой практике термины «информационная открытость публичной службы», «инновационные полномочия служащих». В этой связи процесс модернизации устраняет этот пробел посредством создания системы «Открытое правительство».
Назрела необходимость введения в российское право этих понятий, объединяющих все виды служебной деятельности, направленной на достижение целей открытости социального управления в информационном обществе.
Наряду с действующим законодательством о государственной службе, принятие законодательного акта, направленного на регулирование модернизации служебной деятельности инновационного государства, не должно вызывать сомнения у ученых различных правовых школ. На первоначальном этапе возможно принятие базового федерального закона о публично-инновационной деятельности государственных служащих, регулирующего наиболее общие вопросы модернизации взаимосвязей всех видов публичной служебной деятельности. Затем возможен этап разработки такого комплексного документа, как кодекс профессиональной деятельности государственных служащих.
Деятельность государственной службы, ее служащих по целому ряду инноваций выделяется из других видов деятельности, являющихся по своей сути и административно-правовыми, и трудовыми. В связи с этим в юридической науке на протяжении многих десятилетий ведутся дискуссии относительно отраслевой принадлежности правового регулирования служебных отношений, возникающих в процессе служебной деятельности. Причем инновационные и прежде всего информационно-правовые аспекты профессиональной служебной деятельности, ее направленность на обеспечение общественной безопасности почти не рассматриваются.
Вместе с тем дискуссия об отраслевой принадлежности служебной деятельности продолжает оставаться актуальной. В этой связи к настоящему моменту в специальной литературе сформировались различные позиции по вопросам регулирования государственно-служебных отношений, в которых не находится места инновационно-правовому содержанию как государственной служебной деятельности, так и институтов публичной службы в целом.
Развивающиеся концептуальные основы деятельности государственных служащих в Российской Федерации характеризуются не только институциональными и информационными установлениями, но и духом исполненного служебного долга, который проявляется в установке на неукоснительное исполнение служебных полномочий, а также в использовании служащими конфликта интересов; на взаимные уступки и самоограничения в достижении целей профилактики конфликта интересов в управлении .
Действительно, государственно-служебная деятельность в реальной жизни выступает и как совокупность взаимодействующих конституционно-правовых, административно-правовых, информационных основ. Во всех этих основах администрирования, информирования и модернизации работы государственных служащих направлены исключительно на реализацию интересов государства. Но вряд ли при этом правомерно считать, что регулирование отношений государственной службы частноправовыми методами нецелесообразно. На модернизацию деятельности государственных служащих должен быть распространен более совершенный режим публично-правового регулирования.
Используя общепризнанные нормы и принципы административного права, обусловленные национальной правовой системой, а также знание зарубежного опыта, служебно-правовой науке предстоит провести сравнительно-правовое сопоставление российского и зарубежного законодательства (США, Франции, Англии, Германии, Бразилии и других), выяснить действие правовых основ профессиональной и компетентной деятельности государственных служащих, которые охватывают возможности применения лучших в этом отношении аналогов для развития административно-правовых институтов и механизмов модернизации.

3.2. Теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства, определяющего административно-правовое положение (статус) государственного гражданского служащего Российской Федерации

Используя общепризнанные нормы и принципы административного права, обусловленные национальной правовой системой, а также знание зарубежного опыта, служебно-правовой науке предстоит провести сравнительно-правовое сопоставление российского и зарубежного законодательства (США, Франции, Англии, Германии, Бразилии и других), выяснить действие правовых основ профессиональной и компетентной деятельности государственных и муниципальных служащих, которые охватывают возможности применения лучших в этом отношении аналогов для развития административно-правовых институтов и механизмов модернизации.
Что касается определения правовых основ развития профессиональной служебной деятельности служащих как правовой организации и функционирования этой службы в условиях ее модернизации, они составляют одну из систем модернизации, в данном случае – систему административно-правовых отношений развития служебной деятельности, объединяющую взаимодействующие служебно-правовые элементы с социально значимыми мерами модернизации, влияющими на формирование и реализацию служебных правоотношений. В более конкретном, модернизационном смысле эти основы выявлены в итоге анализа системы законодательных и подзаконных правовых актов, регулирующих профессиональную деятельность служащих в административно-правовом аспекте.
Представленная в развернутом виде административно-правовая институционализация не только права граждан на равный доступ к государственной службе, но и равенства служащих перед законом и судом, принципов обеспечения прав, свобод человека и гражданина позволяет сделать принципиальный вывод. А именно: положения Конституции Российской Федерации о конституционном строе (гл. 1), о правах и свободах человека и гражданина (гл. 2), а также политику модернизации целесообразно рассматривать в качестве динамикообразующих элементов, составляющих правовые основы развития профессиональной деятельности государственных служащих в целом и в своем единстве создающих административно-правовые условия для развития наилучших качеств служащих, востребованных обществом .
Ряд этих предложений по совершенствованию законодательства могли бы найти закрепление в модельных законах о развитии профессиональной служебной деятельности в современном государстве, о контрольной (антикорупционной) службе общественной безопасности, в новых федеральных нормативно-правовых актах о денежном содержании, пенсионном обеспечении, дисциплинарной и иной ответственности государственных (муниципальных) служащих, а также ряде инновационных программ с применением программно-целевой методологии анализа деятельности служащих.
Итогом формирования нового поколения служащих станет управление по результатам, а именно – их антикоррупционная деятельность и качественное изменение социально-правового положения (статуса) чиновника в обществе. Все это обусловливает необходимость обновления системы административно-правовых основ выработки новых профессиональных качеств служащих, подчиненных интересам обеспечения общественной безопасности.
Развитие механизма формирования современных качеств служащих, исходя из всего комплекса новых правовых идей и норм, составляющих ядро инноватизации служебной деятельности, возможно в результате достижения эффективности управления процессом внедрения инноваций и повышения уровня адаптации этого механизма к информационному и модернизационному этапам совершенствования деятельности служащих.
На основе Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» и затем Стратегии инновационного развития России на период до 2020 года в административно-правовой науке стала разрабатываться система приоритетов, ориентированных на модернизацию служебной деятельности и конкретизированных применительно к сектору исследований и разработок, относящихся к модели инновационного развития профессиональной служебной деятельности. При формировании приоритетных направлений данной науки в Российской Федерации предусматривается прозрачность (транспарентность) и публичность реформирования с учетом приоритетов развития государственной службы и долгосрочных прогнозов развития профессиональной деятельности служащих.
Основными критериями включения настоящих направлений исследования в перечень приоритетов разрабатываемой административно-правовой модели является наличие в России конкурентоспособных научных и управленческих школ, их соответствие направлениям исследований тенденциям, сложившимся в мировой управленческой науке на современном этапе гражданского общества. При этом ключевую роль в обсуждении и выработке приоритетов административно-правовой науки играет само научное сообщество юристов с привлечением представителей мировой науки. В области прикладных исследований формирование приоритетов планируется в рамках активного взаимодействия науки административного права, государственного управления и общества с учетом долгосрочных целей и задач политики модернизации для достижения экономического эффекта от использования результатов исследований и разработок в сфере государственной службы.
Анализируя содержание реформирования и модернизации административно-правовых основ профессиональной служебной деятельности как совокупности новых правоотношений, необходимо отметить, что отношения, возникающие в различных областях служебной деятельности, имеют различную специфику. Это позволяет разделять возникающие при их урегулировании юридическими нормами сложившиеся основы на конституционно-правовые, административно-правовые, информационно-правовые, гражданско-правовые и т.д.
Однако изменяется содержание, например, правового регулирования системы государственной службы в силу появления инновационно-служебной деятельности. Так, информационно-служебная основа являются в значительной мере разновидностью инновационно-правовой основы, , имеющей определенные специфические черты, которые позволяют отличить ее от других правоотношений.
Основой для понимания сущности инновационно-служебных правоотношений выступает то, что они возникают в процессе обновления служебной деятельности государственных служащих и урегулированы новыми нормами законодательства о государственной службе или с элементами новизны, рядом инноваций и так далее.
Однако сами по себе, например, информационно-правовые отношения в сфере государственной службы являются, с одной стороны, достаточно сложившимися и с другой – неоднородными, что требует их анализа и выделения из них именно инновационно-служебных отношений, возникающих в ходе модернизации профессиональной служебной деятельности. Исследованием правовой природы такой служебной деятельности пока вплотную не занимались ученые – представители наук как административного, информационного, так и трудового права. В целом можно заметить, что у разных специалистов сложились различные (а нередко и диаметрально противоположные взгляды) на понимание сущности служебно-правовых отношений, возникающих в результате их реформирования и модернизации.
Еще одна важнейшая тенденция, характеризующая реформу и модернизацию государственной службы в гражданском обществе, также обозначена в рассматриваемом Федеральном законе от 30 июня 2002 г. № 78- ФЗ. Она заключается в частичном использовании сложившегося института федеральной государственной (гражданской) службы в правоохранительных органах.
Статьей 3 Федерального закона разрешено вводить отдельные должности федеральной государственной службы и бюджетной сферы вместо должностей рядового и начальствующего состава в пределах штатной численности соответствующих правоохранительных органов.
При этом установлены гарантии социальной защиты переводимых на иные условия службы сотрудников. Среди них: в случае уменьшения ежемесячного денежного содержания (заработной платы) указанных лиц с учетом иных выплат по сравнению с ранее получаемым этими лицами месячным денежным довольствием им выплачивается ежемесячная денежная компенсация в размере, соответствующем уровню снижения дохода, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. За указанными лицами и членами их семей сохраняется право на бесплатное медицинское обслуживание, а также на санаторно-курортное обеспечение в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими вопросы прохождения службы в федеральных органах налоговой полиции и таможенных органах Российской Федерации в части, касающейся медицинского обслуживания и санаторно-курортного обеспечения сотрудников указанных органов и членов их семей.
Стратегическое развитие государственной службы, в рамках осуществляемой административной реформы, предусматривает необходимость развития системы оказания государственных услуг высокопрофессиональными государственными служащими, являющимися представителями государства. В системе этих отношений значимость качественных характеристик, включая деловые и моральные, которыми они обладают, настолько существенна, что от этого зависит и уровень доверия граждан к институтам власти, и непосредственный имидж государственных служащих.
С этим трудно не согласится, поскольку укрепление правового статуса государственных служащих, выступает одним из факторов эффективности деятельности государственных органов, служит инструментом осуществления антикоррупционной политики.
Вопросы предоставления особых социальных гарантий государственным служащим имеют свою историю и традиции. «Поощрительную политику государства» по отношению к государственным служащим, прежде всего, связывают с ограничением некоторых основных прав и свобод, что служит своего рода ущемлением их общегражданского статуса.
Указанное регулирование в отношении государственных служащих полагается справедливым и в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы, при этом установление ограничений и обязательств должно компенсироваться предоставлением государственным служащим дополнительных социальных гарантий как организационно-правового, так и социально-экономического характера (государственное пенсионное обеспечение, дополнительный отпуск, медицинское обслуживание и др.).
Г.Г. Смагин, на основе обобщения имеющихся в юридической литературе суждений, определяет «ограничения» следующим образом: субъективное право существует, оно провозглашено и принадлежит индивиду, но в силу определенных обстоятельств не может быть реализовано. Необходимость существования подобных ограничений объясняется тем, что в жизни нередки случаи столкновения индивидуальных и публичных интересов». Применительно к государственным служащим, публичные интересы состоят в снижении риска злоупотреблений служебным положением, находящимися на государственной службе лицами в своих личных интересах, стимулирование правомерного и должного с точки зрения общества поведения, что согласуется и с международными стандартами в области в области прав человека, что находит свое отражение и в упомянутой, статье 29 Всеобщей декларации прав человека, и в статье 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, других нормах международного права.
Таким образом, устанавливая абсолютный запрет на предпринимательскую деятельность и участие в забастовках, относительные запреты на занятие иными видами деятельности, распоряжение имуществом, распространение информации, право быть избранным, свободу передвижения и свободу слова, современное законодательство о прохождении государственной службы, предусматривает заботу государства о материальном обеспечении государственных служащих, устанавливая ряд специальных форм реализации отдельных конституционных прав.
В указанном механизме просматривается стремление законодателя к формированию определенного паритета между устанавливаемыми для государственных служащих ограничениями и предоставляемыми им социальными гарантиями в рамках той «поощрительной политики», о которой говорилось выше. Однако о действительном балансе интересов личности, в данном случае государственного служащего, с одной стороны, и общества и государства, с другой стороны, можно вести речь лишь тогда, когда в отношении каждого, соблюдающего установленные законом ограничения и запреты субъекта со специальным правовым статусом неукоснительно будут исполняться предусмотренные законом в отношении них обязанности государства, отличающиеся особым содержанием, и направленные на компенсацию определенного ущемления их общегражданского статуса, вне зависимости от каких-либо факторов (к примеру, экономического или административного характера), что на практике имеет место далеко не всегда.
К примеру, несмотря на то, что принятие целого ряда нормативных актов привнесло изменения в механизмы и сущность обеспечения конституционных социально-экономических прав государственных служащих Федерации, эффективность предусмотренных текущим законодательством форм обеспечения их социально-экономических прав остается недостаточной и не всегда обеспечивает баланс с имеющимися ограничениями конституционных прав и свобод. Между тем, от этого зависит уровень материального обеспечения и социальной защищенности государственных служащих, представляющих публичные интересы, что, в свою очередь, играет также важную антикоррупционную роль.
Отсутствие некоторой системности и последовательности в обеспечении социальных гарантий государственных служащих прослеживается в зависимости увеличения (индексации) окладов денежного содержания от решения Правительства Российской Федерации, а не от уровня инфляции за год; зависимости реализации права на здоровье от наличия тех или иных видов услуг в ведомственной системе здравоохранения и выделенных квот на оказание медицинских услуг сторонними организациями, в несовершенстве системы дополнительных выплат и других проблемных вопросах.
Такое положение, на наш взгляд, не соответствует правовому и социальному статусу государственного служащего, поскольку, если предположить, что заложенные для них специальные механизмы реализации социально-экономических прав и свобод, принято считать соответствующими степени опасности для их жизни и здоровья и социальной значимости их профессии, то их реализация не должна определяться какими бы то ни было дискретными факторами.
Зависимость от бюджетного финансирования характерна в целом для социально-экономических прав, которые имеют специфические особенности, делающими их весьма привязанными к устойчивости политики государства. К таким особенностям относится их меньшая (по сравнению с гражданскими и политическими правами) универсальность, т.е. распространенность на определенные категории населения; допустимость нестрогих, рекомендательных формулировок базовых положений; зависимость их реализации от состояния экономики и ресурсов.
В совершенствовании механизма обеспечения социально-экономических прав государственных служащих, в целом, необходима постоянная системная работа по устранению недостатков нормативно-правового регулирования, которые при стечении определенных обстоятельств, создают угрозу нарушения основных прав и свобод, принадлежащих государственным служащим в силу конституционно-правовых предписаний. Указанная деятельность, имеющая целью повысить престиж правоохранительной службы, вывести государственных служащих на качественно новый уровень материальной обеспеченности, соответствующий возлагаемым на них обязанностям, может и должна рассматриваться как инструмент противодействия коррупции. Формирование условий, обеспечивающих высокую личную заинтересованность каждого сотрудника или государственного служащего в добросовестном исполнении служебных обязанностей, как гарантии сохранения высокооплачиваемой и престижной работы, а также получения во время прохождения службы и после выхода в отставку достойного пакета социальных льгот, выступают существенной мотивацией правомерного поведения в период прохождения государственной службы. Именно поэтому нормативное правовое регулирование обеспечения основных социально-экономических прав и свобод государственных служащих играет очень важную роль в профилактике коррупционно опасного поведения, а системная последовательная деятельность по совершенствованию механизма реализации указанных прав и свобод, должна стать одним из основных элементов системы противодействия коррупции на государственной службе.
Законодательство не содержит единого перечня условий поступления на государственную службу в связи с отсутствием единого акта, регулирующего эти два вида служебной деятельности. Применительно к государственной службе таким актом является Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Однако он лишь в общем виде указывает на два таких условия (владение государственным языком Российской Федерации и достижение определенного возраста) и отсылает к иным законодательным актам о государственной службе. В наиболее систематизированном виде такие условия возникновения служебной деятельности и соответствующих правоотношений изложены в других федеральных законах, касающихся государственной службы. Однако и в первом, и последующих законах не дана оценка состояния правой основы регулирования отношений, связанных с деятельностью служащих по обеспечению общественного порядка, равно как и модернизацией, направленной на внедрение инноваций в информационную деятельность государственных служащих.
Возможное сокращение государственного аппарата в результате повышения инновационной культуры служащих на этапе модернизации побуждает последних предпринимать активные действия с целью обеспечения себе места в новой организационной структуре, уделяя все больше внимания инновациям в подведомственных участках работы, отраслях и сферах.
На наш взгляд, в ходе модернизации государственные решения об изменении организационно-функциональной структуры органов управления должны основываться на информации о развитии государственной службы, о соответствии деятельности ее служащих целям и задачам реформирования и модернизации, которые связаны с научно обоснованным расходованием бюджетных средств и материальных ресурсов на содержание аппарата управления. Выработка устойчивой системы целей и задач каждого структурного подразделения органа государственной власти является достаточно длительным процессом. При этом на начальном этапе модернизации управленческого процесса возможна ежегодная корректировка данной системы. В этой ситуации одновременное начало реформы информационно-правового процесса и переход на формирование новых служб, иных организационных структур в соответствии с принципами программно-целевого управления в условиях модернизации могут привести к общему изменению содержания работы, а не к реализации отдельных промежуточных целей и задач, ведущих к их несоответствию потребностям внедрения инноваций.
Наиболее целесообразной является оценка модернизации государственной службы после отработки процедур анализа докладов о целях, задачах и результатах деятельности служащих государственной службы Российской Федерации, ее субъектов и соответствующих кадровых подразделений. Ибо все они являются участниками процесса использования средств соответствующего бюджета, которые предназначены для инновационного развития и выработки устойчивой системы целей и задач на среднесрочную перспективу. Распространение принципов управления и бюджетирования по результатам на кадровую систему управления в органах власти выступает в качестве важнейшего элемента повышения эффективности системы управления в целом. По нашему мнению, такое распространение должно дополнять внедренческий аспект новой системой оценки эффективности работы органов власти, их служащих на этапе становления инновационного государства в целях укрепления общественной безопасности.
Причем важно учитывать, что сама модернизация системы управления является информационным элементом внедрения инновационных методов, используемых в интересах государственных органов, их служащих, призванных по своему статусу стоять на страже общественной безопасности. Отсутствие информации о проведении подобных мер даже на первом этапе внедрения служебной деятельности по результатам существенно усиливает противодействие новому подходу, стремление к его дискриминации с тем расчетом, чтобы оттолкнуть государственных служащих от использования инновационных методов, требующих повышения квалификации, компетентности и овладения новыми навыками работы, особенно в противодействии коррупции.
Приоритетность в деятельности государственного служащего, которая является объектом оценки, в научной литературе рассматривается как неотложная задача повышения правовой, информационной, экономической и научно-технической (управленческой, организационной, функциональной) эффективности. В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов, затрачиваемых для получения нового управленческого результата, которые могут быть материальными, организационно-правовыми, информационными и др. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты.

Доступа нет, контент закрыт


Нетология

Заключение

Правовой статус государственного гражданского служащего РФ имеет свое содержание, в котором выделяют права, обязанности, ограничения, запреты и требования к служебному поведению. Именно эти элементы закрепляются в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. №79-ФЗ в главе 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего». Отдельно в главе 11 законодатель устанавливает гарантии гражданского служащего, а в главе 12 – ответственность гражданского служащего .
Обозначив круг элементов правового статуса государственного гражданского служащего такие как, права, обязанности, ограничения, запреты и требования в главе 3 закона «О государственной гражданской службе», законодатель кроме них, отдельно обозначил гарантии, юридическую ответственность, поощрения и льготы. Данная расстановка вызывает сомнение: либо эти элементы не входят в содержание правового статуса государственных гражданских служащих, либо стоят особняком. Нам такая трактовка кажется не совсем верной, так как уменьшение элементов содержания статуса служит сужению объема данного понятия.
Элементом правового статуса государственного гражданского служащего являются права служащего. Реализация прав гражданского служащего обеспечивается на основе федерального законодательства руководителем федерального государственного органа, лицом, замещающим государственную должность РФ, либо представителем этого органа или лица.
Другой элемент правового статуса гражданского служащего – это обязанности.
Следует отметить, что обязанности определяют сущность деятельности гражданского служащего, поскольку государство принимает на службу гражданина, прежде всего для того, чтобы возложить на него обязанности.
Специфика государственной гражданской службы Российской Федерации как профессиональной деятельности граждан Российской Федерации предопределяет некоторые ограничения и запреты, закрепленные в статьях 16 и 17 закона «О государственной гражданской службе», которые неизбежны при исполнении служебных обязанностей. В порядке компенсации установленных ограничений и в целях обеспечения правовой и социальной защищенности служащих, оптимизации мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления устойчивости профессионального состава кадров гражданской службы, государство предоставляет служащим государственные гарантии.
Таким образом, правовой статус государственного гражданского служащего как правовое положение, установленное и гарантированное государством, не имеет однозначно определенного количества элементов и определяется совокупностью комплекса общих прав и обязанностей, комплекса специальных прав и обязанностей, предоставленных по должности, а также рядом других элементов, таких как гарантии, требования к поведению, ограничения, запреты, юридическая ответственность.
Проблема оптимизации и гармонизации федерального и регионального законодательства о государственной службе очень сложна в силу того, что в России нет закона о нормативных правовых актах и закона об органах исполнительной власти, как и нет законов о модернизации государственной службы, о правоохранительной службе. Представляется рациональным условием законотворчества о работающей системе государственной гражданской, правоохранительной службы, разработка стратегии развития служебно-правового механизма, обеспечивающего широкое согласие, в силу которого кадровые службы будут вести постоянный обмен опытом внедрения инноваций и координацию своих действий в сфере нормотворчества. Все это является самым надежным условием устойчивости, стабильности и целостности системы норм права относительно обновления форм и методов деятельности государственных служащих. В основе такого механизма нужна добрая воля, согласование интересов, а затем их корректное законодательное оформление.
Для эффективной организации функционирования государственной гражданской службы необходим комплекс мер, направленных на установление социально-правового статуса государственных гражданских служащих, увеличение их материального вознаграждения, получение профессионального образования; четкую дифференциацию между политическими руководителями, замещающими государственные должности, и административными должностями гражданской службы; создание центрального государственного органа по управлению государственной гражданской службой с целью координации федеральной и региональной ветвей.
Изложенные обстоятельства дают основания предложить конкретные изменения в действующем законодательстве.
В частности, необходимо внести изменения в ст. 73 Федерального закона о государственной гражданской службе и изложить ее в следующей редакции.
«Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, а также законами и подзаконными актами о государственной и муниципальной службы органов власти субъектов федерации».
Кроме того, представляется необходимым внести изменения в п. 6 ч. 1 ст. 4 Закона о Государственной гражданской службе и изложить ее следующей редакции.
«Принципами гражданской службы являются: 6) доступность информации о гражданской службе в части реализации основных государственных функций, а также порядке обращения в органы государственной и муниципальной власти».
Третьей нормой, требующей изменения и модернизации является ст. 59.2 Закона о государственной службе, изложить которую предлагается в следующей редакции.
«2. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению в связи с утратой доверия только в случае непринятия представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненный ему гражданский служащий».

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации : офиц. текст // Российская газета. – 1993. – 25 дек. – № 237.
2. Гражданский кодекс Российской Федераци :федер. закон: [принят Гос. Думой 25 декабря 1995 г.: вступил в силу с 01 марта 1996 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 5. – Ст. 410.
3. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации :федер. закон : [принят Гос. Думой 20 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации 30 декабря 2001 г.] // Собр. законодательства РФ. – 2001 – № 28. – Ст. 2879.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации :федер. закон [принят Гос. Думой 24 мая 1996 г.; одобр. Советом Федерации 5 июня 1996 г.] // Собр. законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.
5. Трудовой кодекс Российской Федерации :федер. закон : [принят Государственной Думой 21 декабря 2001 г.] // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 1.
6. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон : [принят Гос. Думой 07 июля 2004 г.] // Собр. законодательства РФ. – 2004. – № 21. – Ст. 1247.
7. О системе государственной службы Российской Федерации :федер. закон : [принят Гос. Думой 27 мая 2003 г.; в последней редакции от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ] // Собр. законодательства РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2063
8. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон: [Принят Государственной думой РФ 22 марта 1995 г.] // Собрание законодательства РФ.- 1995.- №12 – Ст. 1362.
9. О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации: Федеральный закон: [Принят Государственной думой РФ 03 июля 1998 г. ] // Собрание законодательства РФ.- 1998.- №10 – Ст. 986.
10. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности: Федеральный закон: [Принят Государственной думой РФ 08декабря 1995 г. ] // Собрание законодательства РФ.- 1995.- №19 – Ст. 106.
11. О рынке ценных бумаг : Федеральный закон: [Принят Государственной Думой РФ 20 марта 1996 г.] // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 17. – Ст. 1918.
12. О государственной тайне :Фед. Закон: [Принят Гос. Думой РФ 21 июля 1993 года] // Собрание законодательства РФ.-1997- № 41
13. О некоммерческих организациях :федер. закон : [принят Гос. Думой 12 янв. 1996 г.] // Собр. законодательства РФ. – 1996. – № 3. Ст. 145.
14. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» :федер. закон : [принят Гос. Думой 03 декабря 2012 г.] // Собр. законодательства РФ. – 2012. – № 3. – Ст. 231.
15. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам :федер. закон : [принят Гос. Думой 03 декабря 2012 г.] // Собр. законодательства РФ. – 2012. – № 3. – Ст. 230.
16. О противодействии коррупции: Фед. Закон: [Принят Гос. Думой РФ 19 декабря 2008] // Собрание законодательства РФ. – 2008 – № 49. – Ст. 1454.
17. По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г. № 14-П [вынесено пленумом КС РФ 30 июня 2011 г.]// – Вестник Конституционного Суда РФ. – 2011. – № 5.
18. Абрамов, И.А. К вопросу правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих / И.А. Абрамов // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2015. – № 2.
19. Абрамов, И.А. О денежном содержании государственных гражданских служащих РФ / И.А. Абрамов // В мире научных открытий. – 2015. – № 3.4 (63).
20. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г.В. Атаманчук. – М. :Юрайт, 2013. – 369 с.
21. Бахрах, Д.Н. Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах. – М. : Проспект, 2010. – 630 с.
22. Бахрах, Д.Н. Формы и методы деятельности государственной администрации / Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов. – Екатеринбург, 2009. – 250 с.
23. Буравлев, Ю.М. Административная ответственность государственных служащих: теоретический и правовой аспекты ее совершенствования / Ю.М. Буравлев // Вестник Евразийской академии административных наук. – 2015. – № 1 (30).
24. Буравлев, Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы / Ю.М. Буравлев. – М. : Проспект, 2010. – 238 с.
25. Воронов, Д.В. Роль обеспечения конституционных социально-экономических прав и свобод государственных служащих в системе противодействия коррупции на государственной службе / Д.В. Воронов // Научный поиск. – 2015. – № 1.3.
26. Гришковец, А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: / А.А. Гришковец. – М. : Академический Проспект, 2013. – 226 с.
27. Гусов, К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: учебник / К.Н. Гусов, В.Н. Толкунова. – М. : Академический Проспект, 2011. – 469 с.
28. Дергачев, С.В. О некоторых региональных аспектах технологизации профессионального развития государственных гражданских служащих / С.В. Дергачев // Власть. – 2015. – № 4.
29. Добробаба, М.Б. Административные правоотношения с участием государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации / М.Б. Добробаба. – Краснодар, 2010. – 212 с.
30. Дремина, О.В. Государственная гражданская служба как профессиональная деятельность (теоретический аспект) / О.В. Дремина // Сборники конференций НИЦ Социосфера. – 2013. – № 7.
31. Дрыгина, Н.Н. Государственные служащие как социально-профессиональная группа / Н.Н. Дрыгина // Молодой ученый. – 2015. – № 6 (86).
32. Занина, Т.М. Правовой статус государственного служащего МВД РФ / Т.М. Занина // Вестник Воронежского института МВД России. – 2010. – № 2.
33. Истомина, Ю.В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности / Ю.В. Истомина. – Воронеж, 2011. – 240 с.
34. Кандрина, Н.А. К вопросу о служебной ответственности государственных гражданских служащих / Н.А. Кандрина // Российская юстиция. – 2015. – № 3.
35. Кардашевский, В.В. Ответственность государственного служащего МВД РЫ / В.В. Кардашевский // Вестник Московского университета МВД России. – 2011. – № 8.
36. Киселев, С.Г. Государственная служба как административно-правовой механизм государственного управления / С.Г. Киселев // Вестник Российской таможенной академии. – 2009. – № 2.
37. Киселев, С.Г. Государственная служба как административно-правовой механизм государственного управления / С.Г. Киселев // Вестник Российской таможенной академии. – 2013. – № 2.
38. Козбаненко, В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты) / В.А. Козбаненко. – М. : ВЛАДОС, 2012. – 215 с.
39. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службев Российской Федерации» / под ред. Л.А. Окунькова. – М. :Юрайт, 2011. – 170 с.
40. Кузьмина, С.В. Основания применения мер дисциплинарной ответственности к государственным гражданским служащим / С.В. Кузьмина // Гуманитарные научные исследования. – 2015. – № 1-1 (41).
41. Купцов, В.Н. Комплексные формы административно-правовых режимов в области государственного управления антимонопольной деятельностью / В.Н. Купцов // Юрист. 2009. – № 3.
42. Куракин, А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) / А.В. Куракин // Государство и право. – 2012. – № 9.
43. Ляхов, В.П. О дисциплинарной, административной и гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения / В.П. Ляхов // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. – 2015. – № 4 (59).
44. Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. -М. :Юристъ, 2012. – 210 с.
45. Матвеев, С.П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы правового регулирования / С.П. Матвеев. – Воронеж, 2012. – 235 с.
46. Наймушин, С.В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) / С.В. Наймушин // Чиновник. – 2005. – №4 (38).
47. Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих / А.Ф. Ноздрачев. – М. :Зарцало, 2011. – 336 с.
48. Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие / Д.М. Овсянко. – М. : НОРМА-М, 2008. – 314 с.
49. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе / под общ. ред. А.В. Федорова. – М. :Юрайт, 2009. – 126 с.
50. Паршина, Н.В. Проблемы стимулирования государственных служащих / Н.В. Паршина // Сборники конференций НИЦ Социосфера. – 2015. – № 11.
51. Пресняков, М.В. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности / М.В. Пресняков // Кадровик. Трудовое право для кадровика. – 2010. – № 3.
52. Пресняков, М.В. Служебное право Российской Федерации: учебное пособие / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов. – М. :КноРус, 2011. – 230 с.
53. Розанов, И.С. Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура / И.С. Розанов // Государство и право. – 1996. – № 9.
54. Севостьянова, И.С. Государственные гарантии государственных служащих / И.С. Севостьянова // Молодой ученый. – 2015. – № 7.
55. Старосьцяк, Е. Элементы науки управления / Е. Старосьцяк. – М. : Прогресс, 1965. – 312 с.
56. Страховский, И.М. Губернское устройство / И.М. Страховский. – СПб. : Знание, 1913. – 206 с.
57. Торба, А.В. Правовое регулирование вопросов поступления на государственную гражданскую службу / А.В. Торба // Государственная служба. Вестник Координационного Совета в Северо-Западном федеральном округе. – 2009. – № 1.
58. Турчинов, А.И. Государственное управление и государственная служба: проблемы теории и практики / А.И. Турчинов // Государственная служба. – 2012. – № 2.
59. Удачин, Н.О. Государственная служба как регулятор администрации деятельности государственных служащих / Н.О. Удачин // СМАЛЬТА. – 2015. – № 1.
60. Хабриева, Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства / Т.Я. Хабриева. – М. : Проспект, 2013. – 197 с.
61. Цымбал, Е.А. Государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации / Е.А. Цымбал // Современное право. – 2008. – № 2 (1).
62. Чаннов, С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты / С.Е. Чаннов. – Саратов, 2010. – 269 с.
63. Чаннов, С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / С.Е. Чаннов. – М. : НОРМА-М, 2010. – 169 с.
64. Щукина, Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование / Т.В. Щукина. – Воронеж, 2011. – 225 с.
65. Щукина, Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: новации и развитие / Т.В. Щукина. – Воронеж, 2011. – 287 с.



Заказать учебную работу

Данный текст представлен в том виде, в котором добавлен его автором. Используйте данный текст в качестве примера или шаблона для своего научного труда. А лучше закажите уникальную работу с высоким процентом уникальности

Проверить уникальность

Внимание плагиат! Будьте осмотрительны. Все тексты перед защитой проходят проверку на плагиат. Перед использованием скачанного материала обязательно проверьте текст на уникальность и повысьте ее, при необходимости

Был ли этот материал полезен для Вас?

Комментирование закрыто.