Некоторые проблемы неофициального систематического толкования Конституции Российской Федерации

Эффективность реализации правовых предписаний, зафиксированных в многочисленных нормативных правовых актах, зависит от правильного уяснения их смысла и содержания. Ошибочная интерпретация юридического текста может повлечь самые негативные последствия: наказание невиновного, освобождение от ответственности преступника, неисполнение условий договора и т.д. Деятельность по толкованию пронизывает весь юридический процесс. Она осуществляется и в ходе правотворчества, и в ходе правореализации. Разные их стадии урегулированы нормами права, а изменения, вызванные реформами, также нередко требуют уяснения различных их процедурных аспектов . В данной связи мы можем констатировать, что интерес к этому правовому феномену не только не ослабевает, но и увеличивается в разные периоды времени.
Толкование нормативных правовых актов имеет значительный позитивный потенциал. Оно может способствовать искоренению правового нигилизма, выявлению пробелов в законодательстве и т.д . Но наиболее важная задача толкования – преодоление неясности правовой нормы. Каждый источник права содержит человеческую мысль, и для того, чтобы понять сказанное или написанное, важно уметь воспользоваться выработанными наукой, но еще недостаточно исследованными способами толкования норм права. Более того, до сих пор не существует даже единой позиции относительно их классификации. Вместе с тем большинство ученых признают наличие филологического, логического, исторического и систематического способов толкования.
Рост числа нормативных правовых актов, произошедший в Российской Федерации за последние годы, наличие между ними разнообразных связей, взаимозависимостей, вызывают живой интерес к системному способу толкования. Учет взаимосвязей, существующих между правовыми предписаниями, может способствовать быстрому и правильному выбору нужной нормы, находящейся в системной связи с интерпретируемой нормой права, определению приоритетности при их сопоставлении друг с другом и, что самое главное, познанию смысла интерпретируемой нормы.
Системное толкование представляет собой одну из сложных проблем, существующую как в самой юридической практике, так и в общей теории государства и права, в системе отраслевых наук. Это объясняется и отсутствием разработанности каких-либо рекомендаций по использованию системного способа толкования на практике, и отсутствием единого нормативного правового акта, который бы закладывал основы его использования. Кроме того, если такие способы толкования, как филологический, телеологический, исследованы в общей теории права и государства, то комплексное изучение системного толкования норм права пока не проводилось.
Современная юридическая практика показывает, что системное истолкование нормативных правовых актов субъектами правовых отношений нередко является ключевым для правильной их реализации. Анализ основных приемов системного толкования, специфики их использования с учетом взаимосвязей и взаимозависимостей, рассмотрение их особенностей будут способствовать разработке ряда рекомендаций, использование которых на практике позволит более грамотно интерпретировать правовые предписания .
Разъяснение нормы конституционного права гражданином, не имеющим юридического образования, относится к обыденному виду систематического толкования. Особенности со¬держания норм Основного Закона, а также наличие в нем пробелов вынуждают правоприменителя обратиться к нормативным правовым актам, конкретизирующим толкуемые статьи Конституции Российской Федерации.
Так, ч. 1 ст. 48 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому право на квалифицированную юриди¬ческую помощь. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юри¬дическая помощь оказывается бесплатно. Для того чтобы воспользоваться правом бесплатной юридической помощи, правоприменителю не¬обходимо обратиться к конкретизирующим нор¬мам, которые устанавливают порядок получения соответствующей помощи .
Для реализации своего конституционного права субъект толкования вынужден прибегнуть к систематическому способу толкования, обратившись к конкретизирующему нормативному правовому акту.
Доктринальное систематическое толкование норм Конституции Российской Федерации также не является официальным, однако оно играет большую роль для развития юридической науки и совершенствования законодательства, поскольку дается учеными-юристами, которые зачастую в своих трудах указывают законодателю на проблемы реализации правовой нормы. Например, прибегнув к толкованию, Ю. П. Гармаев расширяет положения ст. 48 Конституции Российской Федерации и трактует их в единстве с соответствующими нормами Уголовно-процессуального кодек¬са Российской Федерации, Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и Кодекса профессиональной этики адвоката . Обязанности адвоката при оказании им юридической помощи бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством, или по назначению органа дознания, органа предварительного следствия, прокурора или суда не отличаются от обязанностей при оказании юридической помощи за гонорар. Указанный выше автор видит проблему реализации ст. 48 Конституции Российской Федерации в том, что защита граждан по назначению составляет большую часть всего объема работы адвоката в уголовном судопроизводстве, но даже самый квалифицированный и добросовестный адвокат при естественном дефиците времени предпочтет больше сил и времени отдавать доверителям, оплатившим его труд.
Cледует признать и тот факт, что на практике принцип равенства всех субъектов права перед законом применим к ст. 48 Конституции Российской Федерации не в пол¬ной мере, так как согласно тексту данной нормы каждый имеет право на квалифицированную юридическую помощь, но, основываясь на доводах автора, можно сделать вывод о том, что бес¬платная юридическая помощь будет менее квалифицированной, нежели юридическая помощь за гонорар.
Третьим видом неофициального толкования норм права является профессиональное толкование, когда их разъяснение осуществляется юристами-практиками. Ценность данного вида систематического толкования норм Конституции Российской Федерации обусловлена тем, что толкователь нормативного правового акта прибегает к его разъяснению в связи с трудностями применения положений акта на практике. В частности, Почетный адвокат России Н.П. Ведищев обращает внимание на неоднозначность ст. 48 Конституции Российской Федерации. Он считает, что законодателем не установлены временные рамки действия положений ст. 48 Конституции Российской Федерации, определен начальный, но не конечный момент осуществления обвиняемым права на защитника. Обратившись к ряду постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, конкретизирующих данную норму через нормы уголовного права, автор указывает на необходимость обеспечения права на помощь адвоката на всех стадиях уголовного процесса, в том числе при производстве в кассационной и надзорной инстанции, а также при исполнении приговора .
Своеобразным симбиозом профессионального и доктринального толкования норм права вы¬ступает особое мнение судьи Конституционного Суда РФ, право на которое установлено ст. 76 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации» вместе с текстом решения Конституционного Суда Российской Федерации. Установив право судьи Конституционного Суда РФ на публичное высказывание особого мнения, законодатель принял поистине смелое решение, поскольку зачастую судья указывает в нем на ошибки законодателя, высказывает свое несогласие с официальным толкованием норм права Конституционным Судом Российской Федерации.
Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ были внесены изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», которые устанавливали некоторые ограничения, определив «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации» единственным источником опубликования особого мнения судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Чтобы не подрывать авторитет вынесенного Конституционным Судом Российской Федерации решения, данное положение оставляет возможность обсуждения спорных вопросов, связанных с особым мнением судьи Конституционного Суда Российской Федерации, исключительно в научных изданиях. Вероятнее всего, ограничения связаны именно с отличительной особенностью особого мнения судьи Конституционного Суда Российской Федерации, которое, как правило, содержит достаточно острую критику судебного решения. Количество заявленных особых мнений судей Конституционного Суда Российской Федерации показывает, что не всегда с вынесенным Судом решением согласны все его судьи .
Систематический способ толкования норм конституционного права используется в каждом особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку решения этого органа касаются не только толкования норм Конституции Российской Федерации, но и конституционности положений иных нормативных правовых актов.
Различные подходы к рассматриваемому су¬дом делу обогащают науку, но могут ослабить авторитет Конституционного Суда Российской Федерации, породив сомнения в правильности его решений. По этой причине из всех видов неофициального систематического толкования норм права наибольшее количество споров возникает именно вокруг особого мнения судьи Конституционного Суда Российской Федерации, которое способно оказать большое влияние на общественность, поскольку оно может противоречить официальному толкованию норм Основного Закона либо определению конституционности нормативного правового акта.
Таким образом, систематический способ толкования норм конституционного права используется не только Конституционным Судом Российской Федерации при официальном толковании норм Основного Закона, но и всеми субъектами неофициального толкования. Однако при неофициальном толковании такой способ используется в основном не для разъяснения сути положений Конституции Российской Федерации, а для определения конституционности используемого правоприменителем нормативного правового акта.

2 Толкования Конституции Российской Федерации, как ее фактические поправки

В дискуссии о причинах, содержании, пределах и степени конституционности конституционных поправок, среди прочего, рассматривается возможность органа конституционной юстиции контролировать конституционность поправок. Однако до сих пор, насколько мне известно, не ставился вопрос о возможности органа конституционной юстиции быть автором фактических конституционных поправок .
Настоящий параграф представляет собой попытку проверить эту гипотезу на примере Конституционного Суда Российской Федерации.
С этой целью были проанализированы все его 13 постановлений по делам о толковании, начиная с первого – от 23 марта 1995 года и кончая последним – от 1 июля 2015 года. Из анализа не были исключены также 8 определений по запросам о даче толкования Конституции, где Конституционный Суд по разным основаниям отказывал в рассмотрении дела. Эти определения были интересны, главным образом, тем, что в них ярко высвечены разного рода ограничения возможности толкования. В реальности Суд нередко фактически толкует конституционные нормы и за пределами дел об официальном толковании.
Имеет ли проблема легальной возможности внесения фактических конституционных поправок органами конституционной юстиции практический смысл? Безусловно. И тут не имеет значения, действуют ли эти органы как инструменты политических институтов власти или принимают решения вопреки их позиции, расширяют ли толкования рамки основных прав (кстати, не всегда расширение пределов прав следует оценивать положительно) или сужают. Важно, что фактическое изменение конституционного текста происходит политически неответственным органом. При этом такой орган не только выходит за рамки своей компетенции и вторгается в прерогативы учредительной власти, но и оказывается даже выше этой власти. Ведь если говорить о России, то поправки к главам 3 – 8 Конституции не только вносятся в особом порядке (ст. 136 Конституции), но и конституционность соответствующего закона может быть проверена Конституционным Судом (хотя пока неизвестно, как он отреагирует на подобный запрос). А вот решения самого Суда о толковании Конституции, согласно статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», окончательны и не подлежат обжалованию, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.
Полномочие органа конституционной юстиции толковать конституцию во многих государствах или отсутствует, или ограничено. Пример последнего можно видеть, скажем, в Основном законе Германии, который допускает толкование Федеральным конституционным судом лишь «в связи со спорами об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами…». Российская Конституция право Конституционного Суда толковать Конституцию закрепляет (ч. 5 ст. 125) без всяких оговорок (сужая лишь круг субъектов запросов о толковании). Возможно, поэтому российские исследователи относятся к такой прерогативе как к чему-то вполне обычному и даже полезному. Например, В.А. Кряжков утверждает, что «судебное толкование Конституции становится средством, обеспечивающим единообразное ее применение, оперативное устранение противоречий и пробелов и в целом создающим предпосылки конституционной стабильности, поскольку через толкование происходит актуализация конституционных положений, образно говоря, без хирургического вмешательства в эти положения» .
Безусловно, в любой юридической конституции есть двусмысленные, противоречивые или слишком общие положения, которые при их реализации могут восприниматься (трактоваться) каждым органом власти по-разному. В таких случаях, действительно, необходима «третейская» инстанция, которая, основываясь на предположении о замысле конституционного законодателя, исходя из семантики, принципов права, правовой логики, духа данной конституции и т.п., способна выявить единственный (не говорю – истинный) смысл той или иной нормы. Но нужно ли выявление смысла конституционной нормы осуществлять посредством специальной процедуры – рассмотрения дела о толковании? Ведь он вполне может быть выявлен в рамках абстрактного или конкретного нормоконтроля, разрешения спора о компетенции, даже конституционной жалобы. Собственно, это и происходит при рассмотрении такого рода дел. Дела же о толковании открывают (даже чисто психологически) перед Конституционным Судом гораздо более широкие возможности для такой интерпретации, которая может исказить дух Конституции. И при этом Конституционный Суд является последней инстанцией, мнение которой можно нейтрализовать, только изменив соответствующие конституционные нормы. При этом презумпция высшей юридической квалификации и полной объективности судей мало основана на реальной жизни .
Судейский активизм – явление, ставшее обычным для современной правовой практики. Но это не значит, что нужно оправдывать его расширение, ибо это представляет опасность для самой судебной власти. В частности, получая право толковать конституционный текст, Суд неизбежно втягивается в политические и даже мировоззренческие противостояния, что не может пройти бесследно для его деятельности. Разумеется, и без дел о толковании огромную долю в деятельности Конституционного Суда составляют дела, которые можно отнести к политическим. Но, повторю, дела о толковании гораздо более быстро и явно вовлекают Суд в политическую борьбу.
В.А. Кряжков утверждает, что необходимость в толковании Конституции «больше всего ощущается в ситуации реформирования государственно-правовых систем» . С отвлеченных позиций такое утверждение верно. Но если смотреть с позиций реальной жизни, то в период становления конституционного строя, особенно после долгих лет торжества не-права, как раз еще более опасно предоставлять одному органу полномочие по конституционному толкованию, ибо есть слишком весомые основания полагать, что этот орган либо будет «подыгрывать» одному из политических институтов публичной власти, либо падет жертвой институтов, в руках которых законодательное регулирование формирования и компетенции органа конституционной юстиции.
Итак, с учетом сказанного целесообразно было бы отказаться не только от института судебного, но и вообще официального толкования Конституции. Но если и сохранять его, то более приемлемым представляется, например, порядок, аналогичный существовавшему в России до принятия Конституции РФ 1993 года: право толкования конституционных норм принадлежало Верховному Совету Российской Федерации, чьи решения, однако, мог проверять Конституционный Суд. Конечно, сегодня российский парламент имеет радикально иную структуру. Тем не менее не вижу принципиальных препятствий для принятия согласованных обеими палатами постановлений, толкующих Конституцию Российской Федерации. Иное дело, что эти постановления, на мой взгляд, должны подвергаться обязательной проверке Конституционным Судом. Возможен и способ, предусмотренный, например, статьей 84 Конституции Бельгии, когда толкование осуществляется только законом (это, правда, относится к толкованию законов, но может быть распространено и на конституционное толкование).
Конечно, в случае парламентского толкования Конституции законодательный орган получает серьезное преимущество перед Президентом и правительством. Но учитывая огромный авторитарный потенциал института президента (это касается любой страны с президенциалистской системой), такое парламентское полномочие нужно было бы рассматривать не как нарушение равновесия в системе публичной власти, а, напротив, как механизм, направленный на уравновешивание властных прерогатив в этой системе.
Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», да и сам Конституционный Суд в своих решениях, видимо, сознавая огромное значение решений о конституционном толковании, ограничивают как саму возможность принятия таких решений, так и их содержание.
В соответствии с частью 5 статьи 125 российской Конституции сужен круг субъектов, имеющих право подавать в Конституционный Суд запросы о толковании. Таким правом обладают лишь Президент, палаты Федерального Собрания, правительство и органы законодательной власти субъектов Федерации. По другим вопросам, напомню, в Суд могут обращаться также одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Верховный Суд. Конституционный Суд неоднократно отказывал в рассмотрении дел о толковании Конституции как раз по данному основанию .
Статья 72 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает и усложненный порядок для принятия решения о толковании: оно должно быть принято квалифицированным большинством (2/3 от числа действующих судей). В свое время В.А. Туманов, высказал мнение, что такой кворум для принятия решений о толковании следует снизить, но это обоснованно подверглось критике в литературе .
В своем Особом мнении к Определению Конституционного Суда от 5 ноября 1998 года Т.Г. Морщакова сформулировала несколько ограничений, установленных самим Судом: «Конституционный Суд в своих прежних определениях об отказе в принятии обращений к рассмотрению, в том числе и запросов о толковании отдельных конституционных положений, неоднократно указывал, что не признает допустимыми такие запросы, если они не связаны с возможным применением конституционной нормы, имеют сугубо теоретическую или, напротив, чисто политическую направленность либо фактически рассчитаны на дополнение (правильнее сказать «изменения». – М.К.) конституционного текста и содержат ходатайство о толковании таких положений, которые в Конституции не закреплены» .
Повторяя названные, можно добавить к ним и такие ограничительные условия еще на стадии принятия запроса к рассмотрению. Запрос не может быть принят, если:
– по предмету запроса о толковании Судом было принято постановление, сохраняющее свою силу;
– результатом толкования конституционной нормы станет признание ее недействующей;
– содержится просьба об одновременном толковании нескольких положений Конституции, не имеющих единого предмета;
– заявитель полагает, что решение вопроса требует принятия закона;
– под прикрытием толкования будет осуществлен предварительный контроль законопроекта, обсуждаемого в палате Федерального Собрания;
– законом уже урегулированы соответствующие отношения (в ином случае это означало бы осуществить проверку конституционности такого закона в ненадлежащей процедуре).
Большинство из названных ограничений довольно легко соблюсти, так как они имеют сравнительно четкие критерии. Гораздо сложнее соблюсти главное условие: недопустимость такого толкования Конституции, которое означает фактическое изменение конституционных норм. Тут настолько тонка грань, отделяющая решение о толковании от создания фактически новой нормы, что ее легко перейти .
В статьях 105 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» указывается смысл решения о толковании – устранение неопределенности. Интересно заметить, что вторые части обеих статей, где решение о толковании как раз ограничивается лишь задачей устранения неопределенности, были введены в декабре 2015 года с целью легализовать возможность признания решений международных органов (главным образом Европейского суда по правам человека) по защите прав и свобод человека не соответствующими Конституции. Но сейчас я обращаю внимание не на содержание этих норм, а на то, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» имплементировал правовую позицию самого Суда, которую он выразил, в частности, в упомянутом Определении от 5 ноября 1998 года, где установил, что цель толкования состоит «в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование». Собственно, так обычно и рассматривается цель толкования в научной и учебной литературе по конституционному праву.
Однако задачей не менее трудной, чем устранение неопределенности, является оценка существования последней. В качестве примера можно привести упомянутое Определение от 5 ноября 1998 года, в котором Конституционный Суд Российской Федерации констатировал отсутствие неопределенности в вопросе (его задала Государственная Дума), является ли срок осуществления полномочий Президента Российской Федерации, начиная с 1991 года, первым из двух подряд сроков, свыше которых Президент не имеет права занимать эту должность (ч. 3 ст. 81 Конституции) . Другое дело, что Суд не только фактически проигнорировал одно из ограничительных условий – «политическую направленность» запроса, но и удовлетворил его.
Еще одним сложным случаем является наличие неопределенности, вызываемой не неясностью конституционной нормы, а, по сути, отсутствием соответствующего правового регулирования. Так, Конституционный Суд справедливо не увидел неопределенности в запросе Государственного Совета Республики Коми и в пункте 2 мотивировочной части Определения от 18 января 2011 года указал, что «заявитель, по сути, ставит вопрос не о толковании содержащихся в Конституции Российской Федерации положений, а о внесении в нее новых» .
Исключительное право определять наличие неопределенности конституционных норм и устранять ее, предоставленное одному органу, даже если предполагается его политическая нейтральность, усиливает дисбаланс в системе публичной власти. Когда мы хотим что-то разъяснить другому, то делаем это с привлечением новых слов, понятий. Следовательно, понятие «определенность» легко подвержено возможности создания, пусть и без умысла, нового правила. Поэтому, даже если представить, что судьи абстрагируются от царящей в обществе идейно-политической атмосферы, от политической конъюнктуры и т.п., все равно нельзя гарантировать соблюдение тонкой грани между ликвидацией неопределенности и фактическим созданием конституционной нормы (конституционной поправкой).
А теперь перейдем к анализу конкретных решений Конституционного Суда о толковании. Можно заметить, что в этих решениях содержится больше толкований – 22, нежели самих дел, которых на сегодняшний день 13(Прил. 1) Это вызвано тем, что, во-первых, в ряде дел рассматривается несколько норм российской Конституции, а во-вторых, заявители порой задают по нескольку вопросов.
Представленная а приложении таблица позволяет судить, вводит или нет Конституционный Суд фактически новые конституционные нормы. Мы же выскажем свою оценку: среди перечисленных толкований содержатся три, которые представляют собой фактически новые конституционные нормы. Но сначала обращу внимание еще на два решения, чтобы подчеркнуть сложность выявления фактически новых норм в толкованиях Конституции.
Суд пришел к выводу, что Президент Российской Федерации может самостоятельно определять систему федеральных органов исполнительной власти, если это не урегулировано законодателем. Сначала я счел это фактически новой нормой. Но затем склонился к мысли, что речь идет о частном случае общего разрешения Президенту нормативными указами восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, «при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов». Такое разрешение есть пример толкования, данный в решении по делу о конституционности президентского указа, а вовсе не по запросу о толковании .
В Постановлении от 1 июля 2015 года по делу о сокращении срока полномочий Государственной Думы нет фактически новой нормы. Но оно не может считаться и решением о толковании, устранением неопределенности: перед нами не более чем «однократное» (термин Конституционного Суда) разрешение нарушить Конституцию .
В трех решениях о толковании содержатся фактически новые конституционные нормы.
Постановление от 23 марта 1995 года (толкование части 4 статьи 105 и статьи 106), согласно которому Совету Федерации разрешено не соблюдать 14-дневный срок, отведенный ему частью 4 статьи 105 Конституции РФ для одобрения или отклонения принятых Госдумой законов, если речь идет о законе по вопросу, отнесенному статьей 106 к числу обязательных для рассмотрения .
В данном случае, на наш взгляд, мы имеем дело именно с новой нормой, а не конкретизацией существующей. Разумеется, между положениями указанных статей есть противоречие, которое необходимо было устранить. Но все же не ценой создания фактической нормы. Аргументом тут может служить аналогия с таким же 14-дневным сроком, который Конституция дает Президенту для подписания и обнародования законов (ч. 2 ст. 107), тем более что Президент, в отличие от Совета Федерации, не может какие-то законы оставить без рассмотрения.
На это можно возразить, сказав, что Совет Федерации – коллегия, тогда как Президенту ни с кем обсуждать закон не требуется. Но, во-первых, процесс рассмотрения закона в верхней палате принципиально отличается от рассмотрения в нижней, особенно во втором чтении. Ведь одно дело – обсуждать каждую поправку (пусть даже это далеко не всегда происходит на самом деле) и другое – рассматривать принятый Госдумой закон в целом. А во-вторых, как в Совете Федерации, так и в Администрации Президента основную роль при оценке законов играют юридические службы – Правовое управление Аппарата Совета Федерации и Государственно-правовое управление Президента, которые дают заключения, на основе которых часто формируется позиция соответственно членов Совета Федерации и Президента. Регламент Совета Федерации предусматривает, что закон, поступивший из Думы, передается также профильному комитету, но тогда тем более облегчается рассмотрение закона на пленарном заседании палаты.
Таким образом, границами толкования по данному вопросу, которое устранило бы противоречивость (неопределенность) и не перешло в качество фактической поправки, на мой взгляд, могли бы выступить рекомендации Суда в адрес Думы и Совета Федерации согласовывать графики работы в случае принятия законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции, устанавливать первоочередность рассмотрения таких законов в верхней палате, исключить норму пункта 6 статьи 103 Регламента Совета Федерации о том, что «если федеральный закон, подлежащий в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в Совет Федерации менее чем за пять рабочих дней до очередного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмотрению и не рассматривается на этом заседании палаты», и т.п.
Постановление от 22 апреля 1996 года (толкование статьи 107 Конституции), согласно которому возвращение федерального закона Президентом РФ в случае нарушения установленных требований к порядку принятия законов, условий и процедур не является отклонением .
Тут сложный, с конституционно-правовой точки зрения, случай. И это отразилось в тексте Постановления Суда. В частности, в пункте 5 его мотивировочной части говорится: «Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований». Вот так: «из Конституции не следует», но «Президент вправе вернуть».
Данное противоречие своим возникновением обязано на самом деле тому, что, с одной стороны, перед нами явно «скрытое (подразумеваемое)» полномочие Президента, которое вытекает из его ролей гаранта Конституции и обеспечителя согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 1 ст. 80 Конституции). С другой стороны, феномен «скрытых» полномочий потому так и назван, что не требует внесения в конституционный текст соответствующих норм. Как было указано в одном из постановлений Конституционного Суда, «Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 – 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».
Таким образом, Конституционный Суд мог бы просто подтвердить или сослаться на свое более раннее Постановление вместо того, чтобы вводить, по существу, новую конституционную норму под видом толкования. Впрочем, позже Суд фактически дезавуировал данное толкование.
Постановление от 11 декабря 1998 года (толкование части 4 статьи 111), согласно которому Президент Российской Федерации вправе дважды или трижды представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства .
Это толкование, в отличие от предыдущих, не просто фактически дополняет Конституцию, но и не соответствует нескольким основам конституционного строя России.
Исследователи обратили внимание прежде всего на отказ Конституционного Суда рассмотреть дело в срочном порядке, пока шел процесс назначения нового премьера.
Нежелание Суда рассматривать дело сразу же по поступлении запроса, судя по всему, было связано с планируемым решением в пользу Президента, хотя это явно усиливало дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Дача согласия как право участника данного конституционно-правового соглашения означает добровольность этого акта, наличие надлежащих правовых альтернатив и возможности выбора, реальность свободного волеизъявления. Действительно, раз требуется согласие для назначения на должность, значит, согласно правовой логике, несогласие препятствует назначению предлагаемого лица. Как очень точно заметил германский юрист Кристиан Штарк, «свобода действий для политически ответственных органов должна гарантировать корректное решение возникающих политических проблем; иначе создается опасность того, что конституция с течением времени будет разрушаться» .
Российская Конституция исходит из того, что кандидатура премьера – именно президентская, то есть никак не связана с итогами парламентских выборов. И это – один из существенных пороков действующей Конституции. Но даже в этих условиях Конституционный Суд мог своим толкованием смягчить дисбаланс, побудив Президента считаться с Государственной Думой и подыскивая кандидатуры, которые все более приближают к компромиссу. Как раз именно по этой логике в конституционном тексте и обозначены «три попытки» для получения согласия: только троекратный отказ депутатов от компромисса на фоне срочности формирования Правительства хоть как-то объясняет обязанность Президента прибегнуть к новым парламентским выборам. Толкование статьи 111 Конституции, таким образом, представляет собой именно новую норму, ибо оно не конкретизирует конституционную конструкцию, а полностью меняет ее смысл.

Выводы

Конституция Российской Федерации – это Основной Закон государства, обладающий верховенством и высшей юридической силой в национальном правовом поле. Для обеспечения верховенства Конституции на всей территории России необходим особый механизм ее правовой охраны.
Понятие правовой охраны Конституции Российской Федерации в законодательстве не употребляется, вместе с тем этот термин нередко встречается в юридической науке. Российское законодательство так же не определяет понятие «толкование Конституции Российской Федерации», а говорит только о возникшей неопределенности в понимании конституционных положений, которая преодолевается официальным судебным толкованием. Ввиду того, что анализируемый термин по-разному толкуется в юридической науке, для единообразного его понимания необходимо закрепить его легальное определение.
В юридической науке толкованием нормативно-правовых актов называют интеллектуально-волевой процесс, происходящий в сознании интерпретатора (толкователя) и направленный на установление точного (адекватного) смысла толкуемого положения.
Одни исследователи, подходя к проблеме толкования Основного Закона Конституционным Судом, приходят к выводу, что последний осуществляет данную функцию с целью раскрытия конституционно-правового содержания соответствующих нормативных положений. Другие исследователи под толкованием Конституции Российской Федерации понимают преодоление Конституционным Судом неопределенности в понимании ее положений, в выявлении объективного смысла правовых принципов, заложенных в Основном Законе. Толкование Конституции Российской Федерации, даваемое федеральным Конституционным Судом, рассматривается в качестве одного из способов ее конкретизации, предшествующего применению норм Основного Закона. Однако данная трактовка термина объясняет толкование в общем виде применительно к конституционному контролю. В большинстве случаев под толкованием Конституции обычно понимается деятельность по уяснению и разъяснению смысла и содержания конституционных норм.
Интерпретация Конституции Российской Федерации представляет собой интеллектуальную деятельность, направленную на получение полного и достоверного представления о конституционных положениях. Субъективизм при толковании конституционных норм должен быть минимален.
Таким образом, официальное толкование Конституции Российской Федерации – это особая сфера деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, в рамках которой конституционная норма познается самим Судом, а также доводится интерпретатором до всеобщего сведения. При этом необходимо оговориться, что деятельность Конституционного Суда РФ по официальному толкованию Основного Закона не может являться заменой Конституции, она лишь конкретизирует ее подлинный смысл, чем обеспечивается правовая охрана Конституции Российской Федерации.
С одной стороны, Конституционный Суд посредством уяснения и разъяснения конституционно-правового смысла положений Конституции принимает на себя роль преобразователя. С другой же стороны, Суд способен ступить на опасный путь выхода за границы своих полномочий, выдвигая «радикальные позиции по вопросам, по которым в юридическом сообществе еще не сложилось четкой позиции». Соответственно, роль преобразователя не должна быть для Конституционного Суда абсолютной, должны существовать определенные ограничители и пределы, те самые «буйки», которые бы не позволяли легальному интерпретатору произвольно относиться к тексту Основного Закона, к его букве, а главное – духу. Орган конституционного контроля должен выполнять преобразовательную функцию только в рамках конституционно-правового истолкования, а значит, не в качестве первичного нормотворца.
По нашему мнению, в настоящий момент отсутствует система ограничителей, которая бы надежно препятствовала произвольному истолкованию конституционных предписаний. Обратное способно привести к трансформации органа конституционного контроля в инструмент политического истеблишмента, позволяющий «играть» различными смыслами той или иной конституционной нормы в угоду политической целесообразности. В связи с этим возникает извечная проблема борьбы целесообразности и законности, исход которой будет не в пользу законности.
Грань, отделяющая толкование Конституции от фактического создания новой конституционной нормы, очень тонка. Неудивительно, что она иногда оказывается перейденной Конституционным Судом.
Проблема возможности сознательного или случайного выхода Конституционного Суда за рамки, определяемые необходимостью лишь устранения неопределенности, порождает более принципиальную проблему – целесообразности института толкования Конституции Судом или вообще сохранения института официального толкования. Если право толкования конституционных норм будет передано парламенту или если этот институт будет отменен (понятно, что путем соответствующих поправок к Конституции), то Конституционный Суд все равно останется инстанцией, которая будет толковать конституционные нормы, но уже косвенно.
Ну и, наконец, побочный вывод, который можно сделать из анализа хронологии решений о толковании Конституции. Все постановления о толковании, за исключением последнего, были приняты по запросам, датируемым до 2000 года, то есть в период президентства Б.Н. Ельцина. При этом наиболее активно просила истолковать конституционные нормы Государственная Дума (восемь дел): два дела о толковании были рассмотрены по запросам Совета Федерации, два – по запросам законодательных органов субъектов Российской Федерации (первый – Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, второй – республик Карелия и Коми), наконец, в одном деле были соединены запросы Президента, Государственной Думы и Совета Федерации. Что же касается Постановления 2015 года, то, как было замечено, в нем нет собственно толкования Конституции. Характер как самого запроса Совета Федерации, так и аргументов Суда при формулировании решения по делу свидетельствует о том, что Конституционный Суд выступил элементом «политической технологии», причем с заранее предполагаемым результатом.
Начиная с 2000 года Конституционный Суд принял семь «отказных» определений. Однако среди запросов, по которым были приняты эти определения, два поданы гражданами, которые не имеют права обращаться с просьбой о толковании Конституции. Остальные же пять не касались системы сдержек и противовесов на федеральном уровне.
Казалось бы, это и хорошо: если институт судебного толкования Конституции не отменен формально, то хотя бы снизилась практика. Однако, к сожалению, отсутствие в течение пятнадцати лет реальных дел о толковании вызвано тем, что просто исчезла (подморожена) нормальная конституционная жизнь, ибо только в нормальной жизни неизбежны трения, правовые конфликты и противоречия между институтами публичной власти.
Необходима активизация деятельности по направлению запросов о толковании Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд уполномоченных субъектов.
Есть все основания для обсуждения вопроса о расширении круга субъектов, наделенных правом обращения с запросом о толковании рассмотренных норм, включив в их число исполнительные органы государственной власти российских субъектов. При положительном решении вопроса надо внести изменения в главу XIV Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г.

Посмотрите еще материалы по теме

Теоретические аспекты толкования Конституции Российской Федерации

Практика толкования Конституции Российской Федерации

Доступа нет, контент закрыт

Доступа нет, контент закрыт

Доступа нет, контент закрыт

Был ли этот материал полезен для Вас?

Комментирование закрыто.